时间：2022-09-29　　作者：　　来源：检察日报 

                         王灿发 中国政法大学教授

从2019年12月11日万峰湖专案立案，到2020年底案件办结，最高检发挥一体化办案优势，采取“统分结合、因案施策、一体推进”的办案模式，整合四级检察机关办案力量，以公益诉讼推动万峰湖流域污染问题解决，其中的办案经验很值得总结和推广。

一、跨行政区划的环境公益诉讼需要较高层级的检察机关协调推进

由于我国生态环境管理体制条块分割，跨行政区划的环境污染和生态破坏的治理，历来是环境保护中最棘手的问题。万峰湖地处广西、贵州、云南三省（区）接合部，涉及范围广，又在经济欠发达的西部地区，污染源众多，污染原因复杂，仅靠任何一地的检察机关或者政府部门，很难解决问题。最高检根据本案的特点，以一体化方式办案，整合四级检察机关办案力量，充分发挥不同层级检察机关的职能作用，统一指挥办案活动，不仅给了地方各级检察院办案的动力和信心，也在实际上给了地方各级政府及其有关部门解决环境问题的压力。因此，由较高层级的检察机关牵头，协调办理跨行政区划的环境公益诉讼，解决地方政府长期难以解决的环境治理问题，是一个非常成功的办案经验。

之所以能够高效地协调不同行政区检察机关一体化办案，是因为最高检与地方各级检察院、上级检察院与下级检察院之间是领导与被领导的关系，这决定了最高检可以直接给地方各级检察院分派任务，调集力量，指挥工作。检察机关办理跨行政区划环境公益诉讼案件更有优势，应当充分利用这种优势，发挥更大的作用。

二、万峰湖专案为检察机关环境公益诉讼敢啃“硬骨头”作出示范

万峰湖专案在地域上跨三个省（区），在层级上涉及四级政府，甚至引起了省（区）党委的重视。在治理对象方面，涉及非法网箱养殖、水面浮房和钓台、船舶、垃圾、违法排放废（污）水等污染和破坏水文地质环境等问题，并有相当一部分企业是当地招商引资而来或者缴税大户。通过环境公益诉讼，不只解决了个别污染源和小的违法问题，更对万峰湖的环境问题有整体的治理和改善。因此可以说，万峰湖专案为公益诉讼检察敢啃“硬骨头”、善碰“硬钉子”、能起大作用作出了示范和引领。只要各级检察机关善于运用法律赋权、紧密依靠党委支持、将证据收集和事实查证工作做深做细，就一定能办成一些环境公益诉讼的大案要案，在生态文明建设和环境治理中发挥其不可替代的作用和影响。

三、磋商是解决重大、疑难、复杂行政公益诉讼案件的重要程序措施

生态环境损害赔偿制度把磋商规定为生态环境损害赔偿的必经程序。但公益诉讼检察的磋商不是必经程序，且只适用于行政公益诉讼，方式也更为丰富。万峰湖专案为公益诉讼检察中磋商程序的采用积累了经验。

一是检察机关与有关行政部门对法律规定和职责范围的理解分歧较大时，应当进行磋商。万峰湖专案中，针对改装船无配备污水集中收集装置或过滤、净化设施导致生活污水和垃圾直排问题，百色市检察院认为百色海事局怠于履行河流域防治船舶污染的监督管理职责，但百色海事局认为改装船为钓客提供食宿应定性为涉渔船舶，非海事监管范围。百色市检察院先后两次与百色海事局进行磋商，了解该局的主张和理由。该院将此报广西壮族自治区检察院后，自治区检察院与自治区海事局沟通协商，最终问题得以解决。

二是涉及到县级以上政府的，应当进行磋商。万峰湖专案中几个重要问题的解决，都涉及到与县级以上政府的磋商。比如，针对西林县辖区的非法网箱养殖污染问题，西林县检察院与西林县政府进行磋商，促使县政府很快成立整治工作指挥部，组织有关行政机关对万峰湖西林水域生态环境开展综合整治。针对罗平县辖区船舶污染问题，罗平县检察院与罗平县政府进行磋商，促使县政府发布整改公告，要求相关行政机关积极履行监督管理职责。

三是需要多部门合作协同履行职责的，应当进行磋商。万峰湖专案中，检察机关对涉及多部门履职的行政公益诉讼，启动磋商程序，使各部门达成一致，合作协同履行法定职责。比如，针对隆林县辖区的非法网箱养殖污染问题，隆林县检察院与生态环境局、农业农村局进行磋商，确定由两部门共同加大清理力度，拆除非法网箱；针对兴义市部分安置区雨污未分流的污水直排问题，兴义市检察院同与此相关的住建、水务、环保及兴义市十个街道办等部门进行多次磋商，对未有效整改的再发出检察建议加以督促，取得了较好的效果。

检察机关在办理行政公益诉讼案件中，特别是办理重大、疑难、复杂案件，可以尽量利用磋商程序加以沟通，了解问题症结所在、被诉行政机关理由，实现“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”。即使磋商不成，再发检察建议或者提起公益诉讼，其根据会更加充分，也才能使起诉方立于不败之地。

   总之，万峰湖专案作为由最高检直接办理的一起跨行政区划的环境公益诉讼案件，成效显著，经验丰富，需要认真加以总结。一方面可以为今后类似案件的办理提供指导，另一方面也可以从办理该案遇到的问题及其解决方法中提炼出诉讼规则，助力检察公益诉讼立法。