来源：中国环境报APP    作者：中环报记者 张聪   时间：2022年12月3日

党的二十大报告强调，“完善公益诉讼制度”。这为公益诉讼制度进一步发展提出了新要求，提供了根本遵循。这既是对公益诉讼实践的充分肯定，也是更高期许和要求。

日前，中国政法大学检察公益诉讼研究基地、中国政法大学环境资源法研究和服务中心联合举办“学习贯彻二十大精神 推动环境公益诉讼制度完善”研讨会，来自检察院、法院、高校、社会组织等方面的专家学者，聚焦环境公益诉讼过程中遇到的各种疑难问题，探讨完善环境公益诉讼制度的路径和方法。

检察机关是提起环境公益诉讼的主力军

2014年10月，党的十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。2015年7月，经全国人大授权，最高人民检察院在13个省761个检察院开展检察公益诉讼试点。2017年7月，全国人大修改了民事诉讼法、行政诉讼法两部法律。从此之后，检察公益诉讼制度正式建立。

“七年来，检察机关共办理公益诉讼案件七十二万余件，其中50％左右的都是生态环境与自然资源领域的案件。”最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官刘家璞介绍，检察公益诉讼制度从无到有、从顶层设计到试点落地，从试点到全面推开，此项制度蓬勃发展、高歌猛进。短短几年时间，经历了顶层设计、法律授权试点探索、立法保障、全面推进、发展提升等阶段，成长迅速，现在已经与刑事检察、民事检察、行政检察等三大传统领域的检察职能并肩为四大检察。

“通过大量的办案实践，检察机关创造性地形成了双赢多赢共赢、诉前实现维护公益目的是最佳司法状态、持续跟进监督等三大办案理念。”刘家璞认为，检察机关提起公益诉讼并非“零和博弈”，本质上是助力行政机关依法行政，促进相关主体依法履职，共同维护人民的利益。同时，大量的实践证明，以磋商或者检察建议等非诉方式督促协同行政机关开展前端治理，推动绝大多数案件在诉前环节得以解决，节约了大量的司法资源。

“检察机关是提起环境公益诉讼的主力军。即便是在检察机关不断拓展办案新领域的情况下，环境资源保护类案件的比例仍然是占比最高的，这几年一直保持在50％以上。”中国政法大学检察公益诉讼研究基地执行主任、教授刘艺认为，检察公益诉讼的实践发展之迅速、情形之复杂要求相关法律法规进行更为细致和深入的调整。目前，争议较大的问题包括检察公益诉讼案件管辖、二审上诉制度、行政公益诉讼受案范围、行政机关是否依法履职的判断标准、刑事附带民事公益诉讼案件审理程序等。

如，关于刑事附带民事公益诉讼的诉前公告制度，刘艺认为，从学理层面来看，要求人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼时履行民事公益诉讼诉前公告程序，无法保障罪刑法定原则的实现。因为被告人履行了民事责任可以适当减轻刑事责任，而为了保障其他诉讼主体的诉权，将刑事与民事责任分开来追究，有悖成本效益原则与罪刑法定原则。

“由于检察机关可以提起三类公益诉讼（行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼），因此需要对管辖原则进行重新调整。管辖原则的调整除应考虑法院检察院审级对应问题，还需要考量线索来源、起诉期限、诉前程序与诉讼程序、执行等机制的衔接问题。”刘艺说。

社会组织提起的行政公益诉讼是发展方向

“2015年以来，四川法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件15件，审结8件。”四川省成都铁路运输第二法院党组成员、副院长周冀介绍，四川法院先后受理社会组织在四川省提起的“一棵树”“一条鱼”“大熊猫”等环境民事公益诉讼案。

其中，“一棵树”案，即为中国生物多样性保护与绿色发展基金会提起的“五小叶槭”公益诉讼案；“一条鱼”案，即为北京市昌平区多元智能环境研究所提起的“川陕哲罗鲑”公益诉讼案；“大熊猫”案即为中华环保联合会提起的受理涉大熊猫国家公园公益诉讼案。

“全省法院近三年审理案件中，社会组织提起数量分别为：2020年3起、2021年2起、2022年4起，而检察机关提起数量分别为：2020年494起、2021年450起、2022年465起。”以四川法院环境民事公益诉讼案件为样本，周冀认为，社会组织提起的环境公益诉讼总量较少、占比偏小。

究其原因，周冀从以下四方面进行了分析：一是社会组织提起环境公益诉讼保障不足；二是启动公益诉讼将消耗大量的财力物力人力资源，诉讼成本高；三是环境民事公益诉讼案件审理周期长、时间成本高；四是社会组织提起公益诉讼类型受限，无权提起环境行政公益诉讼。

“检察机关是法律监督机关，对保障法律的统一施行负有责任。然而，其作为司法机关的性质定位也对其实施法律监督的方式有所约束，其不宜像行政机关那样主动查举违法行为，否则可能激化与行政机关的矛盾，或出现检察机关过分干预社会经济生活的情况。”北京市大兴区人民检察院一级检察官徐金海认为，检察机关应将与其性质相适配的环境行政公益诉讼而非环境民事公益诉讼作为工作重点。

在中国政法大学民商经济法学院教授胡静看来，检察机关的角色冲突还体现在，宪法定位为法律监督机关的检察机关，在检察民事公益诉讼中却扮演了执行机关的角色。同时，考虑到社会组织提起的环境民事公益诉讼存在诉讼费用高、鉴定费用高、取证不足等风险，环境民事公益诉讼判决的执行过程中可能面临的赔偿金使用、修复目标及修复方案的确定等难题，胡静认为，公益诉讼包含公众或社会组织参与社会治理的理念，因此，社会组织提起的行政公益诉讼，才应当是公益诉讼的发展方向。

“行政公益诉讼的预防功能是远远大于环境民事公益诉讼的。发展行政公益诉讼制度，是发挥预防功能的一个关键路径。”上海典韵律师事务所律师葛枫认为，当务之急是完善环境行政公益诉讼制度，特别是在法律上确立社会组织能够提起环境行政公益诉讼的主体资格。

“公益诉讼的初衷是让公众有更多地接近正义的机会，是让公众参与到社会公共的管理当中去。因此，公益诉讼的原告首先应该是公民或者社会组织。”胡静认为，由社会组织对政府提起公益诉讼，还具有可以避免行政争议遁入民事程序等优点。

以制度协同为根本目标，构建递进式司法救济体系

我国先后确立了环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，形成了“三诉并行”的生态环境损害司法救济体系。厘清这些救济机制的功能定位和适用范围，实现三者之间的有序衔接，至关重要。

中国政法大学民商经济法学院副院长、环境资源法研究所所长于文轩教授认为，在功能面向、诉讼对象、诉讼请求和责任方式上，生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼这两种诉讼机制高度相似，可能会基于同一生态环境损害事实形成两诉间的竞合。

“在环境民事公益诉讼中，司法权充分展现其能动性，在诉讼过程中具有主导和支配地位，这在诉讼请求、调查取证、举证责任、和解与调解等方面均有体现。”于文轩认为，虽然行政权的积极性和主导性在生态环境损害赔偿制度中体现得较为突出，一定程度上实现了行政权的“归位”，但若未穷尽行政执法手段即启动生态环境损害赔偿程序，恐难以发挥行政执法的优势，长此以往可能造成行政权与司法权的重叠、错位。

“生态环境损害司法救济体系的优化，应以制度协同为根本目标，通过强化各类型诉讼间的协动发挥制度合力，形成层次分明、衔接顺畅的递进式生态环境损害司法救济体系。”于文轩提出，考虑到生态环境风险转化为现实损害的不确定性和损害后果的不可逆性，应注重发挥环境民事公益诉讼的预防功能，依循预防原则（某些情境下是风险预防原则），使环境民事公益诉讼回归其预防本位，通过司法程序强化负面环境影响的事前预防。生态环境损害赔偿诉讼本质是国家环境管理权和环境保护职责的延伸，较之于公益诉讼更具救济的有效性和直接性，有助于减少时间成本，实现及时救济，并可充分发挥行政机关的专业性，应着重发挥损害填补和救济的作用。检察机关应回归其法律监督本位，当行政机关违法履职或怠于履职且经检察建议仍不改正时，检察机关及时提起环境行政公益诉讼督促行政机关依法履职。

“建议相关法律进一步明确社会组织与检察机关之间是互为补充的平行关系，两家均为第一诉讼起诉人。”刘家璞提出，在具体实践中，对于证据不充分或者是阻力大的案件，社会组织可以向检察机关提供案件线索，为检察公益诉讼提供专业支持。同时，检察机关为了解决办案力量严重不足的现状，对于案情简单、阻力不大的案件线索，也可以请相关公益组织提起诉讼，并对后续流程提供支持，加强监督。

“对于生态环境损害赔偿案件，检察机关和行政机关也可以相互移送。”刘家璞认为，我们的目标，是共同把公益把环境保护好，不应该存在谁先谁后的问题。

编辑：陈媛媛