中美专家探讨环境犯罪惩治认为,追责要到个人,民事和行政手段不能忽视
     如何有效追究企业责任？如何破解守法成本低的困境？如何避免地方保护主义？环境违法惩处应采取哪些手段……在日前召开的中美环境犯罪惩治与环境公益诉讼研讨会上，这些内容成为与会官员和学者热议的话题。
　　据了解，此次会议是由国家检察官学院和中国政法大学共同主办、美国佛蒙特法学院和美国国际开发署协办的。
　　■中小企业追责难？
　　□追责应追到个人
　　对中小污染企业难追责，一直困扰着我国的环境执法。不少中小企业污染者“打一枪换一炮”，关停之后改头换面或换个地方继续生产。近期的一个数据显示，我国企业的平均寿命仅2.9岁。有的官员不禁发出感慨，怎么指望一个平均年龄不到3岁的企业群体来遵纪守法？
　　近年来，我国也有不少地方尝试对企业责任人进行问责，但总体进展较为缓慢。北京大学法学院教授汪劲认为，这与我国目前的行政法律体系有关。据他介绍，我国的法律沿袭前苏联的体制，在行政法中关于人身处罚的内容主要在《治安管理处罚法》中规定，而美国的《清洁空气法》等对个人的违法行为均规定，除罚金之外可处6个月以上两年以下或3年以下的拘役或者监禁，而这类规定在我国行政法中是没有的。
　　而对个人追责，美国的成果却比较乐观。美国司法部环境犯罪处处长史戴丝·米歇尔用数字说明了这一问题。据她介绍，20年之前，美国的环境犯罪中有70％的指控是针对公司的，30％的指控针对个人，但现在这个数字基本倒了过来，70％的指控针对个人。
　　“这种转变是一种非常重要的转变。个人是至关重要的，因为公司随时都可能解散，对公司的问责受到很大制约。”史戴丝·米歇尔表示，“大多数人愿意支付罚款并被拘留一天，但是如果真正入狱一段时间，对个人来说，还是具有相当大的威慑力。因此，环境司法必须一直追究到责任人个体。”
　　公司是由人组成的，只对个人问责是否也存在一定的不合理呢？史戴丝·米歇尔介绍道:“在我们决定指控对象时要问自己，是这些低级雇员未经授权的行为导致了环境犯罪，还是公司高管的授意造成了环境犯罪？低级雇员的目的是个人利益还是公司整体利益？如果有人要刻意掩盖犯罪行为的话，是谁在掩盖？只是个人掩盖以不让公司高层发现，还是整个公司高管层都在掩盖？这些问题的答案不同，违法的性质也不同，我们的指控对象就会不同。”
　　■违法成本低？
　　□罚金须高于违法企业不当收益
　　守法成本高，违法成本低，是我国环境执法面临的一大难题。对此，中美环境法合作项目副主任林小蝶认为，“罚款要罚得高，判刑时间要长，要让违法者心惊肉跳，否则他们不在乎。”
　　据美国司法部分管环境部门的代副总检察长帕翠斯·辛斯介绍，美国环境执法的救济方法主要有两种:一是禁令，二是所谓的民事赔偿。禁令是通过命令，禁止或要求某些具体行为或行动，以实现保护环境的要求。如未经处理向大气或水体排放污染物，违反《清洁空气法》或《清洁水法》，美国司法部会依据法庭制定的普通法例发出禁令。
　　他介绍说，在美国，有80％的案件是通过民事赔偿解决的。民事赔偿必须满足两个条件，一是与违法者所获利益相当，二是处以附加罚款以阻止类似行为再次出现。在确定赔偿金额时，法院会考虑违法企业的规模、由违法带来的不当经济收益及违法的严重程度、罚金对企业造成的经济影响、违法者的历史记录等多项因素。
　　在这多项因素中，经济收益是指个人或者公司由于没有能够遵纪守法而获得的不当经济收益。“罚金必须高于违法企业的不当经济收益。”帕翠斯·辛斯说。
　　“如果罚金等于或小于不当经济收益，对违法企业来说，没有额外的经济损失，没有更多的经济风险，他以后就会故伎重演，达不到遏制违法行为的效果；对其他企业也不公平。”帕翠斯·辛斯说。
　　那么，如何核算不当经济收益呢？据美国官员介绍，在确定罚款数额时，他们不会仅仅听取企业的一面之词，而是通过检查企业账单的方式，了解企业的财政状况。同时，对于罚款的支付，政府也会考虑企业的经济能力因地制宜。举例来说，如果确定罚款为600万美元，但企业在一年中支付600万美元可能会破产，那么美国就会给企业5年的宽限期，第一年支付200万美元，在接下来的4年里逐年支付余额。
　　■怎样应对地方保护主义？
　　□公民诉讼应发挥大作用
　　在环境执法中，地方保护主义成为一个难以回避的话题，在我国如此，在美国也不例外。帕翠斯·辛斯对地方保护主义的存在也毫不讳言。他直言，由于州政府等地方经济利益更大，与当地公司的关系更密切，他们不会也不愿认真查处。“如果州政府不作为，我们能采取的行动就是公民诉讼(非政府组织、公民)以及联邦政府起诉。我们也不能避免地方保护主义，只能尽量降低损害。”
　　公民诉讼是美国环境诉讼的一种主要形式。美国司法部分管环境部门的首席代副总检察长罗伯特·戴赫说，“公民诉讼发挥了重要的作用。联邦法院将环境公民诉讼作为一种执行机制，通过禁令和民事赔偿等方式提升了政府部门追究环境违法行为的能力。如果公民胜诉，违法企业要支付诉讼费，罚款交付财政部。”
　　据介绍，公民诉讼指的是任何公民针对违反联邦环境法律、法规的被告(包括公民和政府部门)提起的民事诉讼。针对政府部门起诉，原告可以获得禁令救济，但不能要求赔偿，除非政府没收了其财产；针对个人起诉，原告可以获得禁令救济和民事赔偿。公民诉讼只能做民事诉讼或非刑事诉讼，同时还存在一个限制，即若政府已经在诉讼，公民就不可再起诉。
　　■违法案件如何量刑？
　　□必须综合考虑多种因素
　　我国《刑法》规定的环境犯罪主要针对环境污染后果严重的情形，这个严重指的是，符合直接经济损失30万元以上，或一人以上死亡，或造成3人以上重伤、10人以上轻伤等条件之一。美国的环境刑事犯罪认定基本与我国一致，即只对最严重的环境违法行为适用《刑法》，其最低标准即为对象造成重大环境损害，其对象可以是个人，也可以是企业团体。
　　“环境违法若要上升为犯罪行为，需要有一个构成要件，即犯罪事实必须非常清晰，要对环境造成事实性的损害。”史戴丝·米歇尔说。但对于偶尔行为、非故意行为或过失行为，或者排污行为是被州或者联邦的监管者所默许或同意的，或者陪审团有异议的行为，美国司法部门会考虑采用民事或行政手段处理。
　　据罗伯特·戴赫介绍，美国的环境法律重点是禁止排放，只有联邦政府或州政府给予许可，企业才能排放，而超标就属于违法。
　　据了解，在美国，量刑根据量刑指南来进行。法官考虑的因素包括排放的数量、排放的危险程度、污染物对环境造成的危害、污染物的性质以及对环境造成损害的程度，此外还有行为是否是故意、被告的经济偿付能力等。
　　“量刑时，我们会在法律框架中进行适当创新。如对个人来说，除了支付罚金和入狱之外，判他们出狱后不可以为公园、河流和楼宇开展清洁服务等；或动用美国主要的媒体，如要求被告在《华尔街邮报》和《纽约时报》等主流媒体上做整版犯罪事实的描述，并且做公开的道歉。”史戴丝·米歇尔介绍道。
　　■违法惩处手段怎么用？
　　□应以民事和行政手段为主
　　对环境违法应如何惩处？究竟哪种手段能够更好地威慑环境违法者？美国的学者和官员对美国金字塔式的环境执法津津乐道。这个金字塔的底部是州及其他由州和地方官员、公民团体提起的诉讼，上一层是联邦行政诉讼，再上一层是联邦民事司法执行，顶端是联邦刑事案件。
　　美国司法部受理的环境类案件并不多，大多数案件都在金字塔的底层处理完毕。“虽然我们的案子不多，但都是大案要案，去年民事诉讼司受理了186个案子，涉及60亿美元；刑事司受理了41个案件，涉及到85个被告，罚款很高。”罗伯特·戴赫说。
　　国家检察官学院副教授周洪波认为，在中国，民事和行政这两种手段还没有用足、用好、用到位，罚款额低、力度小，根本不能威慑违法者。他建议，治理环境犯罪应该以民事和行政手段为主，刑事手段作为后盾，环保部门应该用好行政处罚和行政命令。最高人民检察院检察理论研究所副所长向泽选也认为，把环境的改良或改善都寄托在《刑法》的处罚和遏制上，是不明智的。
　　林小蝶认为，对于环境执法，根据不同的案例需要行政和法律等多种方式相结合，救济是一个非常重要的手段。在救济中也可以创新，比如可以选择和解的手段，“可以帮助违法者遵纪守法，让他们继续生产。”
　　据美国官员介绍，美国司法部每年约有80％的案件是与违法者通过和解解决的。美国有专门的法律授权非政府组织起诉，“非政府组织其实可以代表政府，其诉讼可以采取和解，之后法院可以专门发布法院令，这样和解就变成法院令了。”