雾霾治理还需立法先行 委员建议确立区域联防联控机制 市人大代表、环境法专家王灿发提出——
PM2.5硬指标 分阶段实现

      市人大代表王灿发在两会分组会议上发言  摄/记者 刘畅

    法制晚报讯（记者 张丽 王子薇）北京“十三五”工作规划纲要草案明确提出，PM2.5浓度达到国家要求是未来五年北京发展的一个“约束性”硬指标。

    实现这个目标的难度有多大？在本次北京“两会”上，诸多代表、委员都给出了自己的答案。

    市人大代表、环境法专家王灿发在接受法晚记者采访时建议，加强区域性立法，以更好地实现京津冀三地联手治霾。

    委员声音

    治霾是每个人都关注的事儿

    “雾霾环境污染问题越来越得到大家的关注，要从根本上治理雾霾，应该完善相关法律体系，加强执法力度。”在政协全会小组会上，市政协委员张志铭说。

    会后，《法制晚报》记者看到了张志铭委员一份关于治理雾霾的提案。“关注治理雾霾和我本身从事的职业并没有直接关系，但是你说现在哪个人不关注这事？”张志铭说，自2012年起，我国部分地区多次出现持续大范围的雾霾天气，北京地区更有一个月中有24天污染的记录，引发公众对空气质量尤其是PM2.5的关注。

    2015年12月7日，北京启动首个空气重污染红色预警，实施了机动车单双号限行临时措施。在短短11天后，北京再次启动空气重污染红色预警措施。

    立法后的实施才是治理关键

    在张志铭看来，要从根本上治理雾霾，环境立法是前提，但更重要的是立法后的落实实施，“能实现京津冀三地协同治理环境污染当然好，但如果能在全国层面上强力推进治霾，自然是最好的结果”。

    在撰写提案前，张志铭研究发现，持续大范围雾霾天气和空气质量下降是自然因素和人为活动共同作用的结果。

    原因有，大气污染物排放负荷巨大、复合型大气污染日益突出、机动车污染问题和不利气象条件造成污染物持续累积。

    张志铭认为，从根本治理雾霾，需要从细节入手，有科学方法，有制度保障。制度保障，即通过制定相应的法律法规，有力地确保相关措施的实施，“这是最有效、最直接的手段，因此应该加强环境立法落地实施力度，完善相关法律体系”。

    委员建议

    立法明确联防联控机制

    张志铭建议，尽快修改《大气污染防治法》。他认为，应立法明确大气污染区域联防联控机制，增加要求地方大气环境质量限期达标的规定，完善大气污染物排放总量控制制度和排污许可制度，健全机动车尾气污染防治机制。

    “特别是要强化法律责任，加大违法行为的处罚力度。”张志铭说。

    其次，张志铭认为，要从根本上减少大气污染物的产生，必须改变我国目前以煤和传统化石能源为主的能源消费结构。

    “但是由于技术水平、产业规模等制约因素所限，我国可再生能源所占能源消耗比例还很低。”张志铭说，核能作为一种可靠的清洁能源，技术已经较为成熟，是我国发展所需的重要替代能源。

    在这样的背景下，应加快制定核安全法，使我国核电站和核能利用规范有序发展。

    向绿色低碳生活方式转变

    “还要研究制定促进绿色低碳发展的法律。”张志铭提出，传统粗放的经济发展方式是造成雾霾等一系列污染产生和积累的根源。但着力推进绿色发展、低碳发展，也同样呼唤法治力量的保障。

    此外，绿色低碳发展的实现不仅要靠产业结构和生产方式的调整，更需要消费模式和生活方式的转变，这离不开每一位公民的积极参与和身体力行，对此通过立法加以全面系统规范十分必要。

    除此之外，持续雾霾天气从表面看是大气污染问题，然而从更深层来看，则是城乡规划布局甚至是城镇化发展战略问题。

    张志铭表示，“当前，大量人口向我国一线大城市聚集的趋势愈演愈烈，带来包括环境污染在内的一系列问题。加强城乡统筹规划，需要在实践不断探索和完善的基础上，适时修订《城乡规划法》。”

    发起“多穿一件冬衣”活动

    北京市政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、市政协委员常纪文建议，“在夏天，公共场所的温度如低于26度，就不得用空调制冷；在冬天，公共场所的取暖温度不得高于18度，如违反要重罚。在集中取暖区域，家庭取暖采用按照热流量计费的制度，对于超过18度消费的热能部分，按照受益者负担原则，实行超额累进收费制度”。

    对于农村居民家庭取暖，由于购煤管制困难，可以采取如下措施：在“十三五”时期，通过大气污染专项治理资金的补贴，强制在农村推行区域集中供暖、家庭电采暖、家庭燃气采暖等清洁取暖方式。

    “目前，可以在北方城市发起‘我为减轻雾霾多穿一件冬衣’和‘我为减轻雾霾少开一次车’的全民活动，鼓励居民养成气候适应性的生活方式。”常纪文说。

    对话专家

    市人大代表、环境法专家、中国政法大学王灿发教授，几十年来致力于推动我国环境立法研究工作。昨天下午，围绕治理雾霾的若干焦点问题，王灿发教授接受了《法制晚报》记者的采访。

    PM2.5成“十三五”规划硬指标

    法制晚报（以下简称法晚）：《北京市大气污染防治条例》自2014年3月1日施行至今已近两年，您觉得效果如何？

    王灿发（以下简称王）：两年来，可以说，条例的实施还是取得了一定的效果，采取了一系列的措施。

    比如，减少燃煤市中心的燃煤改电，老旧车辆的淘汰等，都在按照计划和法律的规定做了改进。

    从每日的环境监测来看，污染物也下降很多。

    法晚：此次北京两会上通报的“十三五”工作规划，明确提出未来五年北京发展的若干“约束性”硬指标，其中包括PM2.5浓度达到国家要求。这个国家要求值是多少？

    王：据我了解，这个硬指标包括PM2.5浓度要在16个不同阶段达到不同要求。

    此外，根据《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》确定的84项重点任务，还要提前将全市燃煤总量从原来的两千多万吨压减到一千两百万吨以内，推广清洁降尘新工业，全市道路清扫保洁作业率提高到百分之八十六。

    大气污染防治形势不容乐观

    法晚：如何才能实现以上目标？

    王：实现目标要按照大气污染防治十条措施、《大气污染防治法》以及《北京市大气污染防治条例》的要求一步步来落实，要在连续实施16个不同阶段大气污染控制措施的基础上聚焦PM2.5的治理。

    按照计划PM2.5和二氧化硫的浓度，中央要求、国家标准和市民期盼相比还有较大差距，大气污染防治形势仍旧不容乐观。

    气象条件的不利，北京市全年出现高温高湿极端不利条件天数占百分之二十左右，不利于污染物扩散，以至于大气污染治理的压力越来越大。

    整体上讲，北京还处于一个快速城市化的进程中。作为一个超大城市，北京市人口、机动车总量等大增长快，建筑施工规模大，经济社会发展造成的污染增量超出了资源环境容量，很多难点问题还没得到解决。

    为此，首先应在重污染应对机制和运行方面，要不断完善，以进一步取得突破。

    法晚：北京“十三五”工作计划明确，2016年要完善大气污染防治责任落实机制，严厉打击环境违法行为。对此，您有何建议？

    王：建议加大执法力度，比如，条例规定，只有在规定的区域和范围内才能进行露天烧烤。

    但是现在北京市很多胡同和市场里都有露天烧烤，但就没有人执法，像这种情况就应该加强执法管理。

    还有大卡车超标排放，怎样才能禁止这些不合格汽车在道路上行驶，需要采取很多措施。

    治理雾霾不是

    某一个城市的事

    法晚：新环保法第20条规定“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”，京津冀地区是否属于该法规定的“重点区域”？

    王：京津冀应该说确实属于这个重点区域，但四个统一要看由谁来实施，由谁检查是不是统一。

    这个涉及到有没有专门的协调机构和专门的执法机构问题。目前整个国家污染物的排放已经超过环境的容量。

    法晚：治霾不是一个城市的问题，京津冀要联手，但三地又属于不同的行政区划，那么地方法规衔接上该怎么做？

    王：区域协作机构有待于进一步完善，比如从阅兵蓝就能看出来，中国采取区域性联合行动大气污染是可以治理的，问题是周边省市需要协调一致才行。

    需要实现技术
    和观念的多种转变    

    法晚：对于治理雾霾，您有没有一些具体的建议？

    王：目前治理雾霾需要更高层面的技术改造。比如，北京周边有很多烧柴油大卡车在路上行驶，这样一辆大卡车，就相当于一两百辆小轿车的排量。因此汽车标准要提高，实行高标准的排放系统要求。

    除此之外，建议北京要少烧煤，GDP不应该是经济发展的唯一指标，要把环境放在首位。

    从具体的行业、企业来讲，还要对原有的落后设备进行淘汰更新，比如现在的炼钢厂和水泥厂等。

    本版文/记者 张丽 王子薇