●污染事故对海洋环境造成损害,谁来代表国家索赔?我国法律对此已有规定

　　●虽然评估环境污染损害的过程比较复杂,但在技术上有可行性,并不构成法律上的障碍

　　●环境保护执法力度弱,一大原因在于行政执法部门责任意识不强,有关部门怠于作为

　　法制网记者 余飞

　　8月25日下午,国家海洋局召开蓬莱19-3油田溢油事故处置情况视频通报会议。国家海洋局相关负责人表示,蓬莱漏油污染5500平方公里海域,国家海洋局将代表国家对康菲公司进行生态索赔。

　　此前,国家海洋局北海分局于8月15日在其官方网站登出公告,表示国家海洋局北海分局将代表国家依据相关法律法规的规定,向溢油事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼。

　　尽管国家海洋局北海分局及国家海洋局相继表态将对康菲公司提起生态索赔诉讼,但在业内人士看来,就此次康菲溢油事故而言,相关行政管理部门的动作显得有些迟缓,而其中也反映出我国环境保护执法过程中的一些问题。

索赔主体已有规定

　　在25日召开的蓬莱溢油事故处置情况通报会上,国家海洋局局长刘赐贵表示,这次溢油事故是我国最严重的海洋环境生态事故,如不能对事故进行妥善处理,必将使海洋遭受严重的生态灾难。

　　国家海洋局副局长王飞说,在此次溢油处置全过程监管中,国家海洋局及北海分局约谈康菲公司管理层8次；责令康菲公司按期完成彻底查找溢油点、封堵溢油源的要求类传真30份。先后调集8艘海监船舶,航行3万多海里。

　　王飞透露,从6月4日到8月23日,共有5500平方公里海域受到污染。其中,水质达到劣质的是870平方公里。

　　有评论认为,这次溢油事故之所以造成如此大的损失,一方面是因为康菲公司未及时采取积极封堵措施,另一方面与相关行政管理部门没有在第一时间依法处理、起诉索赔有关。在各种质疑、反思的论调中,关于我国环保法律法规存在漏洞,以致难以起诉索赔的声音渐趋高涨。

　　“向康菲公司提起诉讼索赔,在技术上完全没有问题。”中国政法大学教授曹明德在接受《法制日报》记者采访时说,污染事故对海水水质的损害、对生物资源造成损害,谁来代表国家索赔?实际上我国的法律对此已有规定。根据海洋环境保护法第九十条的规定,“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。也就是说,不管是国家海洋局,还是地方海洋局,或者渔业主管部门,都有法律授权代表国家向康菲公司索赔,到法院提起损害赔偿的诉讼。

　　曹明德告诉记者,由海洋行政管理部门、渔业行政管理部门向污染者索赔,在我国已有先例。2002年,天津海洋局就曾针对原油泄漏事件代表国家提起诉讼。

　　据了解,2002年11月23日凌晨,马耳他籍“塔斯曼海”油轮与中国沿海船舶“顺凯1号”在天津海域发生碰撞,载有81398吨原油的“塔斯曼海”轮发生泄漏,造成海域大面积污染。事故发生后,天津海事局、天津渔政渔港监督管理处、渔民协会和沿岸渔民向“塔斯曼海”轮提出至少上亿元人民币的民事索赔。

　　“而且,最高人民法院在2001年出台的司法解释中也明确要求各级法院应当受理由环保机关代表国家提出的公益诉讼。”曹明德说,当然,目前的环保法律法规也存在一些不足之处,比如在提起诉讼的主体方面,涉及环保、海洋、渔业等多个部门,由谁来提起诉讼?法律没有明确规定。不过,这个问题在实际操作中,也可以由各个部门协调解决。

　　中国人民大学法学院环境资源法教研室主任周珂认为,我国环境保护法第六条规定,一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。“诉讼是不是属于检举和控告的范畴?很多学者认为应当属于,也就是说任何组织和个人都可以对污染和破坏环境的单位和个人提起诉讼”。

认定赔偿没有障碍
　　“国家海洋局代表国家向事故责任方提起海洋生态损害索赔诉讼,我们阶段性索赔时间是6月4日至8月31日,这段时间对海洋生态损害进行资料证据收集,对损害进行评估。9月1日后,对生态造成的影响与损害,我们将另外索赔。”国家海洋局局长刘赐贵说。
　　对康菲公司提起索赔之诉似乎大局已定,目前的关键问题是,如何对损害进行评估、如何确定赔偿的数额。
　　据了解,2002年,天津海洋局就“塔斯曼海”油轮原油泄漏事故提起索赔时,就遇到了定损的难题。
　　8月24日,由中华环保联合会和一家律师事务所联合举办的“渤海溢油污染专题研讨会”在北京召开,研讨会的一个主要议题,就是如何认定渔民在此次康菲公司溢油事故中遭受的损失。
　　“对海洋生态系统的损害如何评估、如何加以确定,这是一个非常复杂的问题。因为其中包括海洋水质、生物,还包括海底、海岸带等复杂的系统和面积；涉及到诸多行业,包括旅游业、农业；还有,污染造成的损害不仅是现状的损害,这种损害可能还要延续3年、5年、10年之后,这些都无法确定。”清华大学环境资源能源法研究中心执行主任王明远说。
　　“实际上本案是一个民事责任问题,康菲公司作为作业者,依据海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法第二十八条的规定,康菲公司的赔偿责任应当包括3个方面,一是由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起海水水质、生物资源等损害,致使受害方为清除、治理污染所支付的费用；二是由于作业者的行为造成海洋环境污染损害而引起受害方经济收入的损失金额,被破坏的生产工具修复更新费用,受害方因防止污染损害所采取的相应的预防措施所支出的费用；三是为处理海洋石油勘探开发引起的污染损害事件所进行的调查费用。”曹明德说。
　　曹明德认为,虽然评估损害的过程比较复杂,但是并不构成障碍。怎么评估,可以由有法定资质的鉴定机构组织专家进行评估测算,国外也是这样做的。比如农业上的损害,环境污染造成的水稻减产怎么计算,可以基于前几年相关的资料进行对比,然后对相关的土地学进行分析,最后得出结论。这个数字可能不像一般合同上违约金或本金利息那样容易算,评估的环节也不一样,可能让人不适应,但在技术上有可行性,“并不构成法律上的障碍”。
环境污染诉讼为何难

　　在2010年发生的美国墨西哥湾漏油事故处理过程中,美国政府曾提出考虑追究英国石油公司的刑事责任。这一表态被认为是督促英国石油公司积极清除油污、积极赔偿的有力举措。

　　据了解,我国海洋环境保护法第九十一条规定,“对造成重大海洋环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的,依法追究刑事责任”。我国刑法第三百三十八条也对“破坏环境资源保护罪”作了具体规定。

　　“根据最高人民法院发布的关于审理环境污染案司法解释,造成公私财产损失在30万元以上的,即可认为造成重大损失。”曹明德说,此次康菲溢油事故造成的损失,肯定在30万元以上。目前据有关专家的测算,溢油事故对渔民造成的损失就在1亿元以上,足以达到重大损失的标准,但是目前还没有相关部门提出追究康菲公司的刑事责任。

　　如此严重的破坏海洋生态环境事故,为什么相关部门不提出追究康菲公司的刑事责任?“如果作为刑事案件,要由检察机关提起公诉,但是检察机关并不熟悉环保业务,这就需要环保部门主动向检察机关移送案件。”曹明德说,目前,环保部门没有什么举措,有不作为的嫌疑。

　　《法制日报》记者注意到,自康菲溢油事故发生以来,舆论在普遍谴责康菲公司的同时,也对相关部门“疲软”的执法力度有所质疑。

　　有也内人士认为,康菲溢油事故的处理是我国环境污染事故处理的一个缩影。

　　那么,在有法律明文规定的情况下,有关行政执法部门为何没有及时履行自己的职权维护公众利益?

　　“其中反映出环境保护执法责任意识不强,有关部门怠于作为。”曹明德说,分析美国墨西哥湾漏油事故的处理过程可以发现,美国有关部门的执法力度很大、速度也很快。为什么?因为他们有比较健全的问责体系。而这恰恰是我国环境保护执法所缺乏的。

　　曹明德认为,从目前来看,如果有关行政执法部门在环境污染事故处理过程中存在不作为的现象,这些部门的责任人基本没有承担责任,或者承担的责任很轻微。没有问责的压力,有关部门自然在履行职责上会打折扣。

　　曹明德建议,在环境污染事故中,除了要严厉处罚污染者外,还要对有关行政执法部门建立严格的问责制度,这样才能保证环境保护法律法规得到有效实施。