广集民间智慧 推动开门立法  

                                           我为大气法修订建言 


　　由环境保护部主办、本报承办、杜邦中国集团有限公司协办的杜邦杯《大气污染防治法》修订案建言献策征集活动，在历经10个月后，近日落下帷幕。

　　本次建言献策活动得到了社会各界的广泛关注。据统计，活动期间共有8000人在网络上发表意见，200人寄来书面文字建议。在近日召开的《大气污染防治法》修订案建言献策总结座谈会上，与会专家和建言献策征集活动的部分代表对《大气污染防治法》修订积极建言。

建言选登　

    增加鼓励清洁生产的规定
    河南省新乡县邮政局 许沪新

　　一、《大气污染防治法》中没有进一步明确规定《刑法》中关于环境污染的刑事处罚。为了有效打击各种日益严重的破坏环境的犯罪行为，有必要对各种破坏环境的犯罪行为进一步界定，规定与其相适应的罪名。

　　二、建议加强对鼓励清洁生产的规定，改变清洁生产条款在法律条文中的位置，完善有关提法。由于推行清洁生产已经成为世界各国防治环境污染的首选战略，建议在第三章、第四章和第五章中增加相应条款，分别规定鼓励采用清洁能源和煤的清洁燃烧技术，机动车船的设计应该充分考虑其环境影响，各项工业生产均应采用清洁生产，以减少其排放的废气、尘和恶臭。

　　三、建议提倡公众参与，发挥公众对大气污染防治的监督作用。这一方面是因为大气污染关系到广大人民的切身利益，他们愿意参与、能够参与；另一方面也是因为大气污染防治的执法及监督，单靠政府部门是远远不够的。因此，笔者建议在第二章中增加有关公众参与的条款。

　　四、建议将温室气体排放作为环境问题纳入《大气污染防治法》的修改内容，增加“控制温室气体排放”等内容。

      应充分考虑技术和资金能力
　　吉林省德惠市政务大厅环保局窗口 鄢桂军

　　笔者认为现行的《大气污染防治法》主要存在以下几个方面的问题:

　　一、作为环境管理主要法律依据的单行法律，《大气污染防治法》在规定管理体制时却过于抽象、简单，特别是涉及到有关部门时更是如此，使相关的执法部门都认为事不关己。

　　二、现行的《大气污染防治法》对二氧化硫的控制措施显得有些激进，没有充分考虑我国现有的技术和资金能力。如“新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的，必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内，属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的，应当依法限期治理。”

　　由于没有事先征求用煤大户的意见，也没有分析此项规定的经济和技术可行性，结果是出台的法律火电企业不好执行，立法所拟定的目标难以完成。

　　因此，在立法上必须建立和健全环境行政权力的监督机制，促使环境行政机关恰当地行使权力。

    明确执法主体及部门责任
　　黑龙江省哈尔滨市机动车排气污染管理办公室 金世洲

　　随着汽车保有量的迅猛增加，机动车污染防治工作面临新的挑战，我认为迫切需要可操作性更强的法律进行规范。

　　第一，只有执法主体明确，相关部门才能按照自身的职责依法开展大气污染防治工作。目前《大气污染防治法》中规定:“在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。”但其中没有明确执法主体。

　　第二，针对目前《大气污染防治法》第三十二条中的“排放标准”，应该明确是什么标准，由哪些部门进行实施。

　　第三，在用机动车定期检验，必须排放合格才能获得路权，无路权车上路行驶应受到处罚。

      鼓励使用电动车应入法
　　广西壮族自治区北海市环境监测中心站 韦业

　　眼下电动车(电动摩托车、电动汽车)已在国内交通市场占有一席之地，特别是电动摩托车已经是城市上班族的主要交通工具之一，电动车的使用已经形成一股不可阻挡之势。

　　但是，自从电动车问世以来一直没有得到法律上的认可，2009年准备出台的《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》因为有遏制电动摩托车使用的意思而受到舆论的抨击，最终有关部门不得不宣布暂缓执行。

　　从保护环境、减少污染排放角度看，笔者认为，国家应当正面引导电动车的发展，鼓励市民少买燃油车，多用电动车，并将鼓励使用电动车写入《大气污染防治法》。

      应重视燃煤污染及其损害
　　河南省南阳纺集团有限公司职工医院 徐汉友

　　作为一名普通医务工作者，能有机会为国家重要的法律建言献策，我感到这是国家民主生活的一种进步。

　　随着中国经济的发展，环境污染日益受到重视，但燃煤所造成的环境污染问题，目前还未得到良好的控制。笔者希望提醒有关部门，加强对燃煤所造成的环境污染问题的防治研究。

　　燃煤所造成的环境污染问题，是一个复杂的问题，它涉及到煤炭业、工业、环境保护部门、卫生行业及其他行政政府部门等。只有加强合作，才能使燃煤造成的环境污染研究得以顺利进行；反之，燃煤造成的环境污染问题不能得到解决，人民的健康甚至国家经济将受到严重损伤。

　　此外，还需要颁布相关法律、法规和政策，以及加强卫生健康知识的宣教、媒体的宣传等，向公众传播这些科学研究成果，降低中国家用燃煤致环境污染，减少其对人体的损害。 

                                         提升立法理念 完善法律结构　

      树立源头控制理念
　　中国环境科学研究院研究员 薛惠锋

　　在全国人大会议期间，一些全国人大代表对修改《大气污染防治法》提出了相关建议。结合全国人大环资委对《大气污染防治法》现行法规相关工作的讨论，笔者认为，修改完善《大气污染防治法》及相关法律需要着重考虑以下几方面的问题。

　　一要提升立法理念，完善法律结构。调整《大气污染防治法》及相关法的立法理念，要树立大气污染源头控制和全过程控制的立法理念，加强生态系统保护，转变污染源末端治理的理念。在控制目标方面，要体现污染物总量减排与环境质量改善相结合的理念；在污染控制方面，要体现城乡统筹大气污染防治和全面污染削减的理念；在控制手段方面，要统一多种污染物协调控制，改变单一污染物控制的理念；在控制措施上，要重视运用法律手段、市场经济手段、科技手段和必要的行政手段，转变主要依靠行政手段、法律手段控制的状况。

　　二要增补完善大气污染防治法律的制度和措施，进一步完善法律已有的制度和措施，强化和完善标准制度、总量控制制度、监测制度及环境影响评价制度。增补相关法律制度和措施，建立目标责任和考核评价制度，实施区域大气污染防治制度，完善应急制度，建立公众参与制度等。同时严格控制机动车船污染和室内污染，构建预防大气污染的市场引导政策体系，通过财税、信贷、价格、证券等调节措施，发挥市场手段的引导作用。

　　三要进一步强化法律责任，增强法律威慑力，完善民事、刑事、行政法律责任的内容，制定强有力的约束性措施，并探索规范环境公益诉讼问题。

　　四要重视发挥大气污染防治相关法律的作用，做好法律间衔接。及时修改与《大气污染防治法》关系密切的相关法律，强化大气污染防治的有关措施，尽快出台配套法律规章，争取与法律同步实施。做好《大气污染防治法》与其他法律的衔接，使环境污染相关法律成为统一协调并有机联系的系统，共同保护大气环境。

      开门立法 民主立法 科学立法
　　环境保护部政策法规司副司长 别涛

　　征集意见的过程是一个普法宣传的过程，是征集民间智慧的过程，也体现出我国的立法方式在进一步转变。

　　环境保护关乎社会公众，公众有权力、有责任和有义务来参与行业立法。借助网络媒体、平面媒体，为大家提供一个建言献策的机会，这是我们开门立法、民主立法、科学立法的具体形式，是对国家立法的一个重要的补充。

　　这些年，我国环境保护法律不断得以修改和完善，多部专项法律越来越精细充实，对象也越来越明确。另一方面也凸显出另一个相对薄弱的环节，就是产业结构、空间布局以及规划政策。这种情况下，政府就要更好地履行自己的职责。

　　对于所涉及的法律处罚问题，目前，我国环境法律对企业的处罚力度和威慑力还很有限。现有的法律手段对这些污染的行业和企业形不成威慑力，已有的一些措施因为各种原因执行也不到位，在《大气污染防治法》修订中应该强化这方面的法律责任。与之相配套的就是刑法要加重对环境污染犯罪的处罚。

    应对气候变化能否纳入立法？
　　中国社会科学院法学研究所教授、北京市安全生产监督管理局副局长 常纪文

　　为期10个月的建言献策征集活动，体现了环境保护部对公众参与立法的重视。结合本人从事的具体工作，我提出以下几点意见:

　　第一，从适用范围来看，建议《大气污染防治法》的修订应尽量体现对制度覆盖和对象覆盖的全面性。大气污染往往是由生产引起的，因此建议加强《安全生产法》、《职业病防治法》与《大气污染防治法》的衔接。

　　另外，关于适用范围中涉及的气候变化问题。建议要把其写入立法，但要注意传统大气污染防治的一些主要制度和一些原则能否适应气候变化的具体领域，即能否把应对气候变化作为一个特殊的领域纳入《大气污染防治法》里面。

　　第二，关于基本原则。因为主要大气污染物的扩散具有全局性，甚至全球性的特点，我国采取了总量控制制度、规划制度、重点城市的限期达标制度，因此建议在基本原则部分做出相应调整。

　　第三，《大气污染防治法》修订时应当把握大气监管的发展趋势。《环境保护法》的发展具有两个趋势:一个是由项目监管到区域监管与项目监管并重，另一个是由重视事后监管到事前的风险控制和事后监管相结合。基于这点，《大气污染防治法》修订时，可以把规划环评和区域大气污染联防联治制度进一步写实。

　　第四，关于机动车的问题。建议征收机动车排污费，这样可以鼓励公众乘坐公交系统，但是对拖拉机、个别农用车不要征收，有收的也要有免的，而且最好打入油价。

　　第五，在监管企业和监管机构中有一个桥梁，即企业环境监督员，但就目前来看，监督员的效果并不理想。环境监督员在企业管理中受到的限制较多，因此叫环境监督员名不符实，叫企业环境管理员更合适。

　　第六，关于法律责任，建议对于连续的大气污染违法行为，可以按照排污费的1～3倍、3～5倍来罚款，对单次不连续发生的可以按照次数来罚款。关于履行责任，建议履行责任不仅局限于诉讼，还应包括和解、调解、仲裁等。

　　第七，环境立法可操作性越来越强，《大气污染防治法》的修订也是如此。建议在公众参与、总量分配、综合许可证管理、交通控制等方面，加大制度化的力度。

      联防联控要系统化
　　中国政法大学教授、博士生导师 王灿发

　　《大气污染防治法》的修订，要把今后5年到10年期间应该解决的重点问题通过立法规定出来。这个重点问题现在是什么呢？一个是区域性的污染，另一个是联防联控，再一个就是要针对污染物。

　　以前我们立法重点防治的是煤烟污染，而现在的污染越来越倾向于石油型污染。煤烟型污染还没有解决，而石油型污染却越来越严重。石油型污染要比煤烟型污染更影响人的身体健康，这种情况下我们应该加强这方面的管理。

　　在责任方面，法律的规定应该更具体化，在政府对本辖区环境质量负责这一点上必须要写明负什么样的责？怎样负责？
　　另外，还应该加强执法与监督。要解决这些问题应该建立几个制度:

　　一是区域联防联控制度要系统化，并要授权立法。污染集中区域污染的控制制度要加强，要建立污染损害保险和赔偿制度。

　　二是如何来监督？我认为应该在《大气污染防治法》里面规定公益诉讼制度。

　　三是对偷排者建立处罚制度，有必要追究其刑事责任。 

                                                力推按日计罚　

      加大处罚力度 提高违法成本
　　杜邦中国集团有限公司总经理 王剑

　　杜邦公司支持《大气污染防治法》修订案的建言献策活动，其实是我们多年来追求可持续发展的自然延伸。杜邦公司是有着208年历史的科技公司，一直将保护环境作为我们企业的重要内容。今天作为企业提出两点意见:

　　第一，防治大气污染，关键在于企业和民众的生态和生活方式的转变，因此法律、法规必须指向性明确，并且具有约束力和执行力，从而推动实现转变的切实行动。

　　第二，在弘扬先进做法方面，可以将大气污染防治工作中的有效做法及时上升为一些法律、法规，指导大气污染防治工作。在法律执行层面，加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。

　　美国为了有效遏制持续的环境违法行为，设置了按日计罚制度。美国《清洁空气法》规定:联邦环保局局长可以对违法行为人每一天的违法行为处以最高2.5万美元的罚款。中国《大气污染防治法》修订的时候，建议考虑类似的条款，对拒不停止违法行为或拒不改正的排污者，可按每日定额罚款直至其改正。

      建议采取按日计罚制
　　四川省广元市环保局 张厚美

　　一是增加罚款标准。《大气污染防治法》对违法行为给予的最高处罚上限为10万元，不足以制裁、震慑和遏制环境违法行为，致使许多企业宁愿选择违法排污并缴纳罚款，导致恶意偷排、故意不正常运转污染防治设施、长期超标排放等持续性环境违法行为大量存在，严重损害了环境法律应有的威严。建议采取“按日计罚”的动态罚款模式，减少违法收益。

　　二是建议在《大气污染防治法》中增加对优先采用清洁生产工艺的企业给予税收减免、政府补贴的规定，国家应当对优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺的企业在政策上倾斜。

　　三是增加法律责任。对于制造、销售或进口不符合国家制定的产品质量标准锅炉的单位、使用不符合国家制定的产品质量标准锅炉的单位和未建设配套脱硫、除尘设置或采取其他控制二氧化硫排放、除尘措施的火电厂，规定相关的法律责任；对超标排放的机动车船使用者和含铅汽油使用者，规定相关的法律责任。

    建议加重使用者责任
    山西省柳林县环保宣教中心 薛东娥

　　笔者认为，在修订《大气污染防治法》时应增加相关法律责任的内容:

　　一、对实施制造、销售或进口不符合国家制定的产品质量标准锅炉的单位，给予没收违法所得或处违法所得数倍罚款的处罚。

　　二、增加使用者的责任。修改第三十二条为“任何单位和个人不得制造、销售、使用或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”将车用燃油添加剂和清净剂列为监管的对象，实行登记核准制度，未经登记的不得销售和使用。

　　三、引入实行按日计罚，以有效遏制常见的持续性环境违法行为。明确连续违法的基本含义，对于连续性违法行为每持续一天或者其违法行为每重复发生一次，均视为一个单独违法行为，并规定对其实施按日或按次连续处罚。