“政府处在发展经济和保护环境的两难选择中，如果没有另外一个力量来制衡，肯定会偏向发展经济。”5月9日，中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发在接受本报记者专访时说，“我们制定《公众参与环境保护办法》的根本出发点，就是要用公众的力量来保护环境。” 
    《公众参与环保办法》是国家环保总局一项正在制定中的部门规章，已经列入该局的“十一五”立法规划。受环保总局委托，中国政法大学环境资源法研究和服务中心承担了《办法》的起草工作。
    王灿发为此组织了一个由10余人组成的立法工作小组，在今年4月拿出了《办法》的框架草案，并就此召开立法启动研讨会，征询有关各方的意见。目前，《办法》的具体条文正在起草过程中。
    该《办法》出台以后，将成为我国公众全面参与环境保护的重要法律依据。但也有法学专家认为，公众参与涉及许多法律原则和公民的基本权利，不是一项部门规章所能解决的。
草案10月底提交给环保总局 
    公众参与是现代公共行政发展的一个世界性趋势，环保总局在这个时候启动《办法》立法，与松花江污染事件之后严峻的环保形势是分不开的。
    “目前的环境危机需要我们共同参与、共同应对。”在4月中旬举行的立法启动会上，环保总局政策法规司副司长别涛这样评价立法的紧迫性。
    “2004年，我们发了一个《环境许可听证暂行办法》，今年2月份又发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》。”别涛说，这些都是建设项目在审批过程中公众参与的办法。而这一次，环保总局希望正在起草中的《办法》能起到统领全局的作用，涵盖到环境保护的方方面面。
    《办法》的制定将确保公众通过法定程序和途径全方位地参与国家环境保护行政管理活动。
    “我们的立法目的，是在涉及环保的各个环节和各个领域，建设公众知情权机制、表达机制、监督机制和救济机制。”中心副主任、《办法》起草小组负责人许可祝说，按《办法》草案，环保部门行使职权的每一个环节，包括行政立法过程、行政许可行为、行政执法行为和处罚行为，公众都可以参与进去。
    许可祝认为，公众的环境保护权益主要体现在三个方面：首先是环境信息的知情权，这是公众参与的前提条件；其次是环保决策的参与权，这是公众维护环境权利的主要手段；第三是公众参与的救济权，这是公众维护环境权益的有力保证。
    据此，《办法》的框架草案分为六大部分，除第一章总则、第五章法律责任和第六章附则之外，主要内容都是围绕环境信息的公开与获知、公众意见的征求与表达、公众监督与补救这三大方面进行程序上的设计。
    这个立法框架已经得到环保官员、法学专家和民间环保人士的广泛认同，立法工作小组目前正在分头起草具体条文。据许可祝介绍，立法工作小组计划在6月中旬拿出《办法》初稿，在更大范围内征求公众意见，赶在10月底提交给环保总局。
强调公众对环保的事先预防 
    《办法》无疑将填补公众参与公共行政事务的多项法律空白。
    “我国现行立法往往特别强调国家的环境管理权，而忽视公众参与。”许可祝举例说，现行环境立法中，对公众参与作出明确规定的，只有环境事故应急处理、污染物排放管理和环境影响评价三个领域。今年2月，环保总局出台《环境影响评价公众参与暂行办法》，也仅规定了公众对环评的参与，没有涉及对整个环保事业的参与。
    另外，法律规定的公众参与环保的形式也过于单一，目前仅限于征求意见、论证会和听证会。“除此之外，环境法没有规定其它途径来实现公众参与。”许可祝说，这些法律上的空白限制了公众充分行使参与权。
    “我们起草《办法》，主要是从操作层面进行程序性的规定。”《办法》草案给出了听证、问卷调查、专家咨询、座谈会、论证会等多种公众意见的表达形式，并对每一种形式的实施时限、组织程序、成员选择、结果公布等都作了详细规定。这些规定，都是现行法律层面上所没有的。
    《办法》还有一个突出作用，就是环保活动将由事后被动参与转变到事先主动预防。“在起草《办法》时，我们将更多地强调公众对环保的事先预防。”王灿发说，这样做的目的，一是阻止污染项目的建设，一是使建设项目采取必要的环保措施。
部门规章能量有限 
    王灿发认为，由于我国法律对公众参与规定的权益太少，而且程序不具体，公众仍然是公共行政事务中的一个弱势群体；另一方面，在现有行政体制下，受部门利益和经济发展的驱动，与其它职能部门相比，环保总局也处于相对弱势的地位。
    毫无疑问，《办法》将对这种失衡的力量格局产生重大影响。“对弱势一方肯定会有所帮助，不然我们就不会立法了。”王灿发说，立法的根本出发点，就是动用公众的力量来保护环境，让每一个人都认为保护环境是他的职责，而且都能够发挥一定的作用。
    但是，作为一项部门规章，《办法》的先天性局限也是显而易见的。
    “公众参与不仅仅是操作层面一些简单的程序性的东西所能决定的，它所涉及到的原则性的规定、体制和权利等等，都是一个法规所包含不了的。”中国人民大学法学院教授周柯这样评论《办法》。
    周柯认为，西方国家环境立法是自下而上推动的，而中国是起源于政府的行政管理，强就强在政府主导，环境立法虽然近几年发展很快，但在公众参与和公众环境权利的保护方面却一直裹足不前。
    “在目前体制下，公众参与不会走得太远。”王灿发也认为，行政体制决定了在公共事务中，公众很难发挥主导作用。
    “公众参与涉及到很多公众的权利，有些还是公民的基本权利，这是部门规章解决不了的。”周柯寄希望于《办法》在与现有法律的衔接方面能有所创新和突破，有一个超前的考虑和设计，为下一步环境公益立法开辟道路。
    尽管已经意识到很多问题需要提升到法律层面来解决，但是，立法小组对于《办法》能否上升到法律高度并不抱奢望。“能上升到条例就很不错了。”许可祝表示，条例要由国务院来发布，立法程序会复杂得多，立法的时间也会很长。