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公众参与环保研讨暨首部环境绿皮书发布会举办
发布作者: 污染受害者法律帮助中心    发布时间:2006-4-3    浏览次数:2073次   信息来源:

[梁晓燕]:以上是相关的机构和部门就《中国环境绿皮书》分别发表他们的致辞。下面我们进入会议的第二个环节,那就是公众参与与环境保护的研讨。研讨第一个发言人是国家环保总局政策法规司副司长别涛先生,他的题目是:“公众参与的政策现状与展望”。

    [别涛]:谢谢主持人的介绍。我想向大家汇报两个问题,这个题目是公众参与政策现状。第一关于中国公众参与政策、法规的现状。另外一个,我想向大家报告一下中国关于公众参与机制、制度建设的最新成果。


    公众参与应该说在中国环境保护领域里面本来不是一个很新鲜的话题,我们最高的政府从开始注意到有现代概念的或者现代意识上的环境保护意识以来,我们把公众参与作为一个基本方针,一个指导原则。所以,今天我们再讨论公众参与应该重点落在制度化、法制化、机制化的建设,如何保障公众有序的、规范的来参与环境保护,我非常同意梁从诚先生说的话,就是如何引导公众有效、有序参与环境的保护。


    我们回顾到公众参与政策法,环境保护文件选编,这是国家环境保护局就是原国家环保局办公室编的,是1973年的文件,我简单的看一下早期的文件。1973年中国当时属于文革时期,1972年召开了第一次世界规模的环境会议,当时中国处于比较封闭的时期,但是周恩来总理比较有远见的眼光,在那样的年代,派出一个中国庞大的、70多人组成的代表团参加世界规模的环境会议,当时中国高层领导层意识到环境教育是一个国际潮流,最后对国内的观点有重大的改变。


    [别涛]:1973年我们成立国家环境保护小组,第一次成立小组的时候形成了一个报告,而且会议上形成一个关于保护改善环境若干规定。1973年10月13号,国务院批准会议所讨论通过《关于保护和改进环境的决定》,国民一致认为这个决定是中国现代意义上环境行政立法的一个标志、起点,或者是第一个现代意义上的的环境保护的法规,看到这个法规上是这样说的。关系到巩固联盟,比如我们集商、厂群联盟。在20多年前,当时国务院意识到这个观念。我们要提出清理,要加快源头、发展工业区、生活区,在23年以前就意识到这个问题,这个原则是全面规划、综合利用、化害为利。


    所以我们的公众参与不应该成为一个敏感的不得了的问题,还要看一个文件。1976年中共中央批准国务院环境保护领导小组办公室,就是现在环保局的前身,批准里面有这么一段话可以学习一下,这是1978年中央批准环境保护要点,第7点:发动群众对环境污染进行监督,保护环境人人有责,搞好这项工作必须走群众路线,依靠群众来管这件事,要把环境污染的情况如实告诉群众,发动群众出主意、想办法,绝不能搞愚民政策。


    [别涛]:我们看到最近的报告是,12月7号发布的国务院关于落实科学发展观,进一步加强环境保护工作。第27条就是以健全社会监督机制,专门规定,实现环境质量工作,定期发布各地方有关环境保护的指标,发布城市的空气指标,生态状态的环境信息,及时发布污染环境的信息,为公众创造条件,要让公众积极参与社会事务,要发挥社会团体的作用,鼓励、检举和揭发各种环境违法的行为。推动环境公益诉讼,对涉及公众环境权益发展规划和建设项目,要推动听证会、认证会和多种方式听取公众意见,强化社会监督。所以说国务院对公众参与的政策政策非常清晰。


    我稍微系统的整理了一下,最近这几年以来,党和国家对公众参与是历来政策非常清晰,就是支持引导、有序参与。国家先后发布了一系列的环保文件,并制定相关的法规。在这重要的法规当中,对公众参与包括民间组织参与,为环境生态奠定了正确的法律政策。


    [别涛]:十六大以来要健全民主形式、扩大公众有序的政治参与,要保护公民依法参与政治的权利,十六届四中全会通过关于加强执政能力的建设强调,要发挥社会团体、行业组织和社会组织,在提供服务、反映诉求、规范行为方面的作用,形成社会管理和社会服务的合理。2005年2月9号总书记在中央党校讲话当中要求,要整合社会的资源,要建立健全党委领导政府负责、社会协同、公众参与的社会格局,要研究如何在党和政府的利用下,将基层民间组织、行业组织和中介组织的作用,形成社会管理的合理。总书记讲得很清晰,要强调社会氛围,发动全社会的力量,发动全社会的参与环境保护的工作。我们最高领导人、最高政治领导人对环境的事务是非常支持的,要组织领导和广大人民积极参与,总书记还强调,要极力创造条件,为公众参与创造条件,完善公众参与的法律保障。


    国家环保总局一直在参与,我们试图建立一些机制、制度。环境影响法谈到,对环境造成不良影响,并直接威胁到公众权利专项规划、规划编制单位应该通过听证会、认证会的方式争取公众的意见。


    通过回顾政策关于公众参与政策现状,我们可以作出很清晰的判断。从我们有意识的开展现代意义上的环境保护,“十一五”以来,我们一直把发动群众依靠公众作为我们环保事业的一个基本的方针、原则,作为我们重要的支撑力量。


    [别涛]:下面我再介绍一下国家环保总局作为国务院主管部门在推动公众参与方面进行制度化、机制化建设的方面作出的一些努力。我介绍了一个办法,就是局里刚刚发布的《环境影响评价公众参与的管理办法》,这是上周发布的,我看到朱老师注意到了这个办法,我在此介绍一下这个办法的适用范围。


    一个是规划建设项目。建设项目对环境有重大影响,可能会影响公众环境的权利,建设单位在进行环境评价的过程当中,要通过两个环节、两次来征求公众意见。建设项目委托了环境评价单位,或者哪个研究所、研究院,确定一个评价单位,这个时候七天之后就应该公布这个项目的名称,项目的基本概况,谁来做环境评价单位,然后公众提出意见的方式,让大家尽早参与到这个环境的评价环节。


    建设单位所委托的评价单位,在评价过程当中,具体来说表现是:在这个报告书编制完成,要报环境总局审查之前,必须要公布环境影响报告书的简本,提出这个项目的概况,提出环境影响的结论、环境影响控制的措施,公众提出的意见和方式方法,以便于公众对这个项目的提议。如果没有按照规定征求公众意见,环保部门将不受理这个建设项目。在决策、评价方面一定要听取公众的意见,这是第一个方面。


    [别涛]:第二方面,环保部门在受理之后,审查这个报告书的环节,也应该要通过适当的方式听取公众的意见。听取意见的方式有五种方式:第一, 发放调查表,第二征求专家意见、第三组织座谈会、第四组织论证会、第五公众听证会,这是最正式的,通过这么几种方式听取意见。建设部门要发放信息,可以通过报纸、网络、媒体、在互联网上通过发布让公众进行评议。


    公众参与的原则,我们是实现公开、平等、广泛、便利,我们要求建设单位、评价单位必须尽可能的扩大征求意见的范围。要合理的选择参与环境评价的社会团体、组织,我们特别提到社会团体依法登记成立了以环境保护为目的团体、组织,向主管机关、编制机关提出意见和建议。要求建设单位和评价单位必须充分的考虑公众的合理意见,根据《环评法》的要求,这些建设单位和评价单位可以充分考虑,这是第一。


    第二,采纳或者不采纳必须作出说明,公众意见原始资料比较存档备查,通过这么一些环节,对建设单位施加约束,为公众参与提供一个程序的保障,我们是希望通过这种程序和机制的设置,尽可能让公众在环境纠纷产生之前就发表自己的意见,来减少今后项目变成之后产生的纠纷和其他的社会事件,从而达到环境保护和社会协调,实现和谐社会等等这样积极的目的。谢谢。


    [梁晓燕]:下一个发言的是清华大学当代中国研究中心李楯教授。


    [李楯]:大家好!我的题目是个命题作文,是会议主持者给我出的,我就借这个题目谈一下依法行政和公众参与。我还是要强调公众参与的前提,就是公众知情,我们谈知情权有两个方面,一个就是公众对于国家、对于政府掌握的信息,有取得这样一种自由,我能够取得这些信息。第二是我有权利要求政府公开一些信息,这两方面共同构成法律上得知情权,这也是一个民主社会的必然之意。公众必然需要有这种知情权,这个在我们国务院全面推进依法行政实施纲要里面讲的非常清楚,它谈到政务机关应该政务公开,政府掌握的信息应该公开,政务公开的信息应该全面、完整、真实,政务公开的信息应该给公众查询提供便利。


    当然,它也讲了,涉及国家机密、依法需要保护的企业秘密和个人隐私是除外的。这里面有一个问题,就是说政府的政务公开和信息公开应该是一种常态,而由于一种特殊的需要,比如说由于涉及到国家安全的特殊需要,不公开的是特例。就是说大多数信息应该公开,为什么?首先第一点,公众,一个一个的公民是我们这个社会的主人,而政府机关只不过是经人民授权、代人民管理国家事务和公共事务的“管家”而已,一般情况下管家不应该向你自己的主人隐瞒什么事情,所以公开是常态。


    [李楯]:另外一点,我们谈到我们这个社会由市场经济转向法治社会的时候出现了一种现象,过去我们总讲绝大多数人,人民的基本利益是一致的,我们现在要面对这样一种现象,就是不同人群的利益是不一致的。所以政府在决策的时候很重要的一点,不但要使这个结构更正当,更有利于这个社会的发展,同时政府有责任居中来协调衡量不同的利益。这就是我们今天公众参与的前提。


    对于不公开的信息怎么办?不公开公众就无法参与,公众无法参与的事情决策权在政府,一旦决策错误,只有事后实行问责。那么这里头我们看一下国务院的规定,强调的是什么?强调的是在常态之下,大量的信息应该是公开的。而我们在环境保护方面,公众参与遇到的一个问题,往往就是我们掌握不了我们需要了解的情况,很多信息是不公开的,或者是不完整的。我们说一个人,当你不了解情况的时候,你就没有办法作出符合你的利益和愿望、价值取向的选择,无法拿出你的主见。当你掌握的信息不完整的时候,你作出的选择就可能在事实上违背了你的意愿和利益。所以我们得到一个完整的信息是非常重要的。我们看这次国家环保总局的规定,在好多方面特别强调了不同的意见要记载下来,要存档。


    [李楯]:另外一个方面,我谈一下个人的意见,我觉得公布的信息似乎还少了一些。公布项目的名称、公布概况,我个人感觉这个公布比国务院全面推进依法行政实施纲要的范围要小,我理解国家环保总局强调这些是为了在具体的项目中,使公众更了解这样一个项目启动了,这不是政府做的全面内容,这只是公众参与这五种形式提醒公众注意的需要强调的地方。我个人理解,更重要的在于长期的、常态的公开,而且是像国务院规定的那样,允许查询,而不是像一个短暂的项目保留十天。在任何时候,按照国务院的规定,都应该查询的,我觉得这两个是不是可以这样理解,国家环保总局的规定是一个专门的法规,针对公众参与的具体事情,而国务院这种是一种常态的,是包括各级环保机关和政府的各个部门都要遵守的,我觉得只有做到这一步,公众才能够很好地参与,这是非常关键的事情。


    另外,还有一些问题我觉得也是需要考虑的。因为作为研究者,往往我们是不谈成绩的,成绩有人会谈,我们可能更多的要谈问题,谈我们还有哪些需要改进的。我想国家环保总局在今后随着发展,能不能在公示方面更提早一些。我们看国家法律的修改,在诉讼法、程序法方面时间都是在不断的提早,以使大家、使当事人、使公众、使利益相关者更早的了解。我们的诉讼法在改革开放之初制定、试行、一步一步修改,最近还在修改,都是使利益相关者、当事人更早知道。


    [李楯]:第二点,公布的内容、提供的便利是不是能够更好一些,更全面一些。比如涉及到环境的问题,关于历史水文的资料、关于地质的资料,关于灾害、物种资料是不是能够提供更全面一些。以我的经验来看,往往作为业主提供的都是非常有限的,我们讲一个工作方法,当你要知道业主提供给你的材料是不是全面的,你花钱去买一下当地地方政府出的地方志对比一下就知道,我的经验是对比下来,往往提供给你评估的都掩盖了很多事实,掩盖了很多对业主不利的事实。而政府应该是居中的,政府应该在这方面给大家提供更多的信息,以使人们能更好地参与。


    另外,像这次国家环保总局规定的五种参与方法中,有向公众征求意见、征求专家意见、论证会、座谈会、听证会这样一些,区分的是不同意见,就是我们国家在审批一个项目,在作出决定、决策之前,应该充分倾听各种不同意见,而不是只像目前考虑的,要区分各种不同的职业、各种不同的身份、各种不同的受教育程度,他们对这个工程的意见,我们要以不同意见为单位,哪怕这个意见人数再少,只要有意见决策者就应该以它为单位,听取了不同意见,并不要求作为政府机构必须采纳某种意见,但要求你把所有意见听完了之后再做决定。


    [李楯]:而作为问卷调查需要反映的是各种不同的意见在人群中的分布比例和在不同人群中的分布。这个时候必须要保证一定的数量。我知道我们有些做环评的机构定了一个高标准,说我要做问卷调查,最大的是多少呢?我见到一个草案,最大的是200份,我知道我们有些工程跨越几个省、涉及几亿人,做200份问卷能够反映出真正群众的意见吗?比如像三峡工程、南水北调、西气东输这样的工程,200份问卷能反映出这样的情况吗?


    另外,我们要知道,要真正、如实反映出量化的结果的话,就需要有严格的随机抽样的方法,如果在这方面没有法律规定的制约,我们的业主就会,比如这个项目给你调查了,75份,其中63份同意我,哪个同意报上来,哪个不同意扔一边去。所以在这样的一种情况下,我觉得当我们要讲依法行政和公众参与的时候,政府首先履行在公开政务和政府所掌握信息方面的依法行政,那我们的事情就会做的更好一些。谢谢大家。


    [梁晓燕]:下面由环境咨询专家马军先生发言。发言的题目是:公众参与遇到的挑战与西部水电开发中的争议为例。


    [马军]:谢谢大家。刚刚从怒江回来,非常高兴今天有这样一个机会给大家汇报一下。中国的水资源问题刚才很多的发言者都提到了,水资源面临着相当严重的问题,引起社会广泛的关注。其中一部分也涉及许多大型的水利工程和江河的生态影响。这部分为什么值得公众参与呢?我今天简单讲一下。


    大家知道中国是世界建设水坝最多的国家,到2004年的时候,中国的水电装机容量达到一亿千瓦,从此跃居到世界第一位,按照原来的规划,到2020年是2.5亿千瓦,新修订的规划是达到2.9亿千瓦,就是说我们要在现在世界第一的基础上,在十五六年的时间里提高了差不多三倍。在现在的规划指导下,我们看到,在我们的全国兴起了新一轮水电开发的热潮,特别是在西南地区,我们山高谷深的西南地区,这些大坝都是梯形,在每一条主要的河流上面二级支流、三级支流都有很多水电商来进行开发。在雅砻江上也会建300座以上地水点站,这些电站完成以后大概15、20年之后,中国的河流生态影响会带来毁灭性的影响。


    现在我们的河流命运确实面临一个艰难的抉择,一方面我们的资源、能源短缺,水能理论占世界第一,但河流不只是有水能,峡谷景观,包括新的百万移民如何安置,民族文化的多样性怎么保护,水库的安全性和经济合理性,都有各方面不同的利益诉求。我们现在面临的问题就是如何平衡这些相互冲突的利益诉求,我想我们不能简单把这两个图象(幻灯片)放在一起就说,为了业绩,我们要牺牲江河流淌的状态,要牺牲生态环境,我们必须仔细斟酌,首先牺牲生态到底能不能解决东部能源缺乏的问题,它的代价到底有多大?这个代价是不是我们所愿意去承受的。


    [马军]:这就要求保障利益相关方知情,同时参与到这个决策过程中。有人说关注河流的生态是属于一种比较极端的做法,但实际上数以百计的水坝在兴建过程中已经被规划,但真正社会能够关注的是屈指可数的,这些实际上是都是触及底线的项目。比如怒江,03年的时候被宣布为世界遗产,仅仅过了十几天,就看到大标题要建设13级的水电项目梯级开发,这就引起了大家的疑虑。怒江的水确实是非常丰富的,总装机容量最后将超过三峡,我们看到这些壮丽了峡谷,对水电公司来讲,他们也看到这是非常天然、优质的坝址。三江地区有全国四分之一的生物多样性,怒江鱼类的生物多样性,还有滨河的栖息地,另外怒江是少数民族聚居的地方,文化多样性也很独特。


    这就是春节时候的一个“澡堂会”的场景,居民聚集温泉旁边来洗浴,如果建大坝的话不知道会不会带走这些。在这些地区我们看到江中一艘新的勘探船,在它不远的地方碰到了滑坡、泥石流,一方面是峡谷的破坏,一方面是将来一旦大型机械进来之后,它的安全性、水库的安全性、经济合理性都有很多疑虑。


    [马军]:这条江河确实有独特的一方面,它是中国最后两条尚未大规模开发的江河,我们在这边看到“纳愘勒”峡谷的一部分,在西藏境内的小村这一段是它的精华。这边近距离走近了自然,我们还能够看到一条江河在没有受到污染、没有受到大规模人类活动的影响的时候,是什么样的一种状态。可以说我们是非常幸运的,但也有一个问题,就是说自然已经在中国发展了这么多年之后,自然已经逼到中缅边境一个小角落里来了,我们在今后是不是把仅剩的风光开尽,还是要有所保留,谁可以作出这样的决定,可能大家需要有更多的知情权和参与权。


    这是刚刚几天前我们看到的,一方面是高利贡山的牌子,是栖息地。另外一个地方是松塔水电站,距离只有17公里,这个水电站将大量淹没栖息地。与此同时,不能想象大型机械进厂的时候,对整个乌江峡谷的影响会产生多大的影响。今年我们还没有看到这样的牌子,但今年竖起了牌子,实际影响在这个峡谷里面已经产生了,尚未开工已经对那个地区产生了相当大的影响。


    [马军]:现在有一种说法,不是一个水电的工程,而是一个扶贫的工程。从内务库到西藏的村,我们做了几百次的访谈,其实这些少数民族给我们谈到了他们很多的苦恼,对这个问题的担忧,他们的知情权几乎是没有的。因为没有人正式通知他们,只是在争论中间有很多风传,有时候水电公司来了,让他们帮着扶棒棒、竖棍子,那个时候他们也不知道为什么,实际上就是要丈量他的房屋,要他们搬迁,但都没有进行通知。


    赴外移民是优势还是挑战?5万移民的迁移是非常具有挑战的,靠江边的这些一旦淹没,他们是两条路,要么往外搬,其实过去已经做过生态移民的尝试,但很多现在都回来了,因为外面的条件确实很不好,而且气侯他们不适应。他们有一些是从上面搬来的,他们说如果淹了他们宁可再搬回去,但他们一旦搬回去以后这些影响是非常大的。


    这些是“拱山县城”淹没以后要搬到这个地方,这是最大的一块平地,当地的农民也讲,如果把这个地建楼的话势必也要往山上搬,一方面非常困难,另一方面,生态会遭到破坏。当地都是少数民族聚居的地方,我们在那边谈话很多都需要从藏语翻成傈僳语,再翻成汉语,他们对政府有很大的信任,我想我们不应该辜负他们的信任。


    [马军]:现在回到长江上面,这是三峡工程即将完工(幻灯片)。我看到现在开发的重点转向了金沙江。这条红线是淹没了以后金沙江往上移,黄的部分正好兴建在中间,最后这个栖息地将会遭到彻底的破坏,其实我们是在和非常神奇的生物说再见的时候。对于江河的保护的关注我们现在不是多了,而是太少了。


    最终还涉及到了一个底线,就是虎跳峡,高差4千米,最窄的地方只有60米。与此同时他也是中国补偿效益最大地水库,用水是势在必得。我们可以看到,这也是一个繁忙的景象,是在筹备的过程中,去年年底的时候,金沙江水电公司中游终于成立了,第一件事就是把名字改为了盘龙水库,这个名字的改变,改变不了极端迫近虎跳峡峡谷的这样一个地点,也改变不了它要回水200公里淹没金沙江最为富庶的粮田的情况。也就是说它的地震多发带,滑坡是非常严重的,在那边建坝是非常有基础的。


    [马军]:我们可以看到,那边人们的富庶安宁的边疆地区历史感是非常厚重的,在这些古老的纳西文化和其他白族、藏族的文化都建筑在这样安宁的生活基础之上,如果这些没有的时候,这些文化如何去保护?当地人教育程度比较高,那他对于自身权益的意识是相当大的,他们如果一旦民族地区出现了一些安定的问题,实际上影响是难以预测的。


    最后我想说,我们如何平衡一个相互矛盾的利益,我们觉得是需要一个程序,就是刚才别司长讲的程序,我们需要一个积极参与透明原则的程序,将利益纳入考虑,然后考虑替代方案,我们觉得条件已经成熟了,现在很多的立法去年和今年取得的进展,科学发展观和建和谐社会的理念,所以我感觉江河开发应该成为科学发展观的试金石,在15、16年的时间里我们面对的就是只有一个窗口期,是保护它还是作出破坏,这是需要我们作出的选择。我就讲这么多,谢谢。


    [梁晓燕]:接下来的发言是由中国政法大学污染受害者援助中心副主任许可祝女士,题目是环境法制的总结与展望。


    [许可祝]:尊敬的女士们、先生们,大家下午好。我首先得说明一下,本来今天会议安排的是由我们中心的主任王灿发教授来发言,但由于他下午去参加国家环保总局的一个关于臭氧层保护条例的立法会议,所以不能来参加这个会议了,只能由我来代他发言。但是我的发言主题是按会议指定的,内容只代表我自己的观点。


    题目是有关中国环境法制的总结和展望。因为这个题目很大,我觉得在很短的时间里也不可能做非常全面的概况,可能我的概况也不是非常准确。我国的环境法制是国家法制的一个重要组成部分,是环境立法、执法和守法、法制监督的一个总和。在我国的环境立法,是环境法制的一个重要前提,环境执法是执行环境法制的关键,环境守法是实行环境法制的基础,环境法的监督是实行环境法制的保障,环境法制的基本要求是要求有法必依、有法可依、执法必严、违法必究,这个核心就是依法办事。


    [许可祝]:近年来,我们国家的环境法制有了前所未有的进步,首先表现在环境立法方面。环境法是中国20多年来发展最快的一个法律部门,环境立法已经初步形成了一个完整的法律体系,这里面包括宪法、环境保护法,以及环境污染防治的法律法规,生态保护方面的法律法规,还有自然资源保护方面的法律法规,有毒有害物质管理的法律法规,还有特别方面环境管理的法律法规,还有环境法律责任承担方面的法律法规,还有环境程序法,比如说环境保护行政处罚办法,还有最高法院的有关环境收费处理方面的最高司法解释。


    另外,在环境立法中还包括国家的环境标准,以及我国批准和签署的多边环境条约,还有地方的环境立法等等。这些环境立法在我国的环境保护中已经发挥了重要的作用,一个是为环境保护事业的稳定发展提供了法律保证。第二,这些环境立法为环境执法和环境司法提供了根据。第三,使公众与污染破坏行为做斗争有了一个有利的武器。第四,这些环境立法是维护公民环境权益的一个重要工具。在环境执法方面,环境执法的现状在中国二十一世纪议程中指出,与环境保护有关的立法实施,是把可持续发展战略付诸实现的重要保证,实现环境法制的一个重要标志就是环境法律全面、严格、公正、有效地实施。


    [许可祝]:目前,我们国家环境行政执法在我国环境保护中处于一个唱主角的地位,不断完善和搞好环境行政执法也就显得特别重要。不论是去年的环境风暴,还是今年的环保风暴,我们大家都已经体会到,环境执法的力度在不断加强。但是,在环境执法的过程中,环境执法还存在许多问题,比如说环境管理体制还不协调,部门利益冲突还是存在非常严重的现状。


    第二、在环境执法方面,地方保护主义严重,严重阻碍了环境的执法。比如说当前由于经济发展与环境保护产生冲突的时候,一些地方政府都采取了牺牲环境的做法,甚至出现了包庇、纵容污染,或纵容污染环境的现象发生。因为许多我们中心援助的污染受害者案件都反映出这样突出的问题。


    第三、由于公众参与的机制不健全,缺乏公众参与的机制,使得环境执法实践中没有真正能够听取公众的意见。当然,新近颁发的环境影响评价活动参与暂行办法,是在一个环境影响中将公众参与法律的原则落实到实处的一个具体规定。在环境影响评价的公众参与,能够促进环境影响评价的公众参与,对更大范围的环境保护公众参与也起到了很大的推动作用。


    第四、在环境执法中存在的问题。就是违法行政的现象层出不穷。在环境执法过程中,环保部门的许多工作人员不同程度存在重技术、轻法制、重收费、轻执法、重审批、轻监督等等这样的问题,以至于以言代法、以罚代法、人情执法的违法现象普遍存在。


    [许可祝]:第三是关注司法方面,我国每年的环境纠纷数量都在不断增加,但是真正的能够经过司法程序审理的案件确实很少,这些纠纷有些是通过行政机关协调处理来草率解决的,然而很大一部分是既没有从行政途径得到解决,也没有再向法院起诉,环境受害者的权益就无从得到保护。同时,进入诉讼程序的这些案件也遇到了很多的问题,比如污染受害者存在起诉难的困难,立案难,在环境纠纷处理的社会政策性较强。再加上地方保护主义司法不完全独立的诸多因素,所以环境案件通常是很难立案的。


    第二、起诉人的资格受到严重限制。比如按照我们国家民事诉讼法有关规定,具备原告民事诉讼资格的一定是以损害的事实有直接的因果关系,但我们说为了环境利益,很多的原告很难举证具有直接厉害因果关系,或者是为了环境的利益,不一定有直接利益,而是为了公众的利益,为了社会的利益,这些是不是可以来参加诉讼呢?这都有待于司法的不断完善。另外还存在证据搜集难、体制混乱、案件执行难等等问题。尽管我们国家存在诸多问题,但是它的发展势头是良好的,而且已经显出了勃勃生机,出现了新的发展趋势。主要体现在:


    [许可祝]:一、进一步加强环境立法的系统化和协调化,进一步完善我们国家的环境立法。


    二、与国际公约接轨,许多环境保护的国际条约在不断的通过国内立法的形式转变为国内的立法。


    三、公民诉讼制度的引入,通过公民诉讼制度的引入,使得一些民间的环保组织,或者是任何的公民和法人在你的环境权益受到侵害以后,都可以通过这种方式来维护你的环境权益。我们民间组织有关建立环境公益诉讼的呼声已经得到国家政府部门、司法部门以及立法部门的重视,我们讲,在不久的将来,公益诉讼制度在中国的建立,也对进一步完善中国的环境法制起到重要作用。


    四、在环境法制的发展方面,特别在今后我们会重视民间组织的力量。随着环境影响评价公众参与暂行办法的实施,公众参与环境保护也将进一步落实到实处,同时公众实际参与的范围也将进一步的扩大,越来越广泛。所以我们中心已经接受国家环保总局的委托,准备与国家环保总局共同起草公众参与的管理办法,那个办法将把公众参与的范围扩大化。表现在整个环境保护的各个领域,而不仅仅只局限于环境影响评价的领域。


    最后,我们认为我国的环境法制的前景是一片光明的,我们对在法制环境下、在公众参与的互动中,我国的环境保护工作会做得越来越好,对此我们充满信心,我们也将继续为我国的环境法制的推进作出我们自己的努力。谢谢大家。


    [梁晓燕]:现在想跟大家说一下,今天我们这个活动进行的过程中,新浪网的文化版和中国网正在进行直播,有很多网友也通过互联网来参与我们的活动,他们在收看、收听,同时也在发表他们的意见。现在我们的会议茶歇10分钟,10分钟以后继续进入我们的讨论。


    [梁晓燕]:来宾们、朋友们、我们下一阶段的讨论继续进行。下一个发言人是:北京地球村的负责人廖晓义女士,题目是:公众参与、民间与政府如何良性互动。


    [廖晓义]:谢谢。今天特别激动,今天是农历二月初一,清晨下了一场春雪,在这样一个的暖冬,我们迎来这么一片银色,不知道是什么天意。我想也是为我们今天这样一个盛会,也许是为前几天国家环保局出台的公民参与的暂行办法。


    针对这样一个绿皮书的出台,我以为是标志着整个民间环保组织的成长和成熟,因为我们在公民环保的时候一般是四种方式来推进,四个字:一个是“干”,脚踏实地、扎扎实实地干;一种是“看”,研究、观察。一种是“串”,把不同的设会力量、各种不同的部门整合起来。还有一种是“唤”,就是起领导作用。我觉得绿皮书至少是在“唤”这儿走出了更专业性的一步。


    [廖晓义]:我的题目也是命题作文,民间组织和政府如何良性互动。我想民间组织它的一个功能就是要影响政策,有几点:一事业推广,先做出来,做出来以后推动媒体的帮助,让政府看,进行推广。比如说我们的绿色社区,当时就做了一个社区,在建工南里,做了以后北京市组织了一个现场,开现场会,100多个区长和干部,一个月以后绿色社区成为了北京市的工作,文明办的工作。我觉得这是一种方式,试点推广。


    第二是什么呢?规划介入。比如说我们和两个县搞生态县的建设,我们从规划帮着他们讨论,把我们很多的东西参与到环保里面,柔和进去,然后大家共同进行,然后我们还挣了点钱,这叫政府买单。


    第三、媒体传播。这就不说了,地球村那么多年,和这么多的媒体朋友简直是不可分割的伙伴,都不是亲戚了,都是家里人。


    [廖晓义]:第四、社区建设。


    第五、民间组织是很有限的,不管是什么人都生活在社区里,我们通过社区建设也有民间的声音,能够广为传播。


    第六、最新出台的环境参与,前面很多专家都说很多了。


    我们说这六种方式,哪一种更有效呢?我觉得有人不理解民间组织在影响政策方面的巨大潜力。我们通过可持续能源俱乐部,得到三次副总理的批示,所以民间组织力量是不可低估的。


    我们以前是六家民间组织,后来九家民间环保组织,以及全国50多家民间组织共同发起26个活动,后来成为政府活动,就是一个实例。所以,民间组织在推动政府的参与方面,推动政府政策方面有不可低估的作用。特别我们说能源基金会也好,还是民间组织也好,通过我们来说,影响确实有了很大的改变,这是给我们民间组织的工作提供了很多的助理。我们这些话要说出去,要影响不管是国际社会,还是我们一些大众的思维,我想这是我想说的个方面。


    [廖晓义]:我上述说的这几方面,可能是合作性的博弈。实际上我们永远不要忘记民间组织和政府不是两级,现在是三角。民间组织、非政府组织现在只是两级,我们现在为什么叫第三部门,因为有一个第二部门就是企业界,企业界作为大资本,盈利性组织叫第二部门的话,它也在影响政策,也在影响政府。我想,他们做得最成功的例子就是云南。


    但是,我们要想一下,我们作为民间组织,我们的能力有限,我们的人数有限,但是我们想过没有?即使在我们有限人力中间,我们有没有公共关系部,我们有没有像大公司那样专门聘请最高级的人来搞公关,来搞游说、来搞沟通。如果我们在这样一种三角思路里面,我们恐怕就会有更多获得关注和时间用来和政府部门沟通。我们就会在和企业界影响政府,和盈利部门影响政府和非盈利部门影响政府的三角博弈中间尽量赢得时间和地位 。面对非博弈合作怎么办,民间组织能够做一些什么?我想前面很多的专家说了,简单的说一下:


    第一是要求信息公开。


    第二就是要应对突发事件,我觉得我们这样的组织,包括民间组织,应对突发事件能力不够,出现什么事情以后,我们民间组织要发自己的声音,要有一个态度,这是第三部门的声音、态度,我们要有这样的能力和人来发出这样的声音。如果说不到点上,光有热情是不够的。


    第三是借助法律的手段。


    第四是调动社会各方面的能力。


    [廖晓义]:最后,刚才说了公共参与只是多了政府部门,但是还有很大一块是我们如何影响公众的问题。如果我们的工作,那天梁先生说了一个非常发人深省的问题,我们在一直讨论问题的时候说,如果公众的意识、意见本身是不确定的或者是公众的意见不一定是正确的,这不是他的原话,从我的话来讲,就不一定代表公众。比如说公众就是要买私车,就是想过更奢华的生活。


    前不久我们讲“新农村”建设的三千亩的粮田,我们想分享生态食品的效益,结果八个村长还有很多骨干村民他们选择的是什么?是卖地,是要把地卖了,说你们要找一个大公司来,把地卖掉,我们给你们当工人。所以我们民间组织就有一套实力,就是要真正的对他们进行这种公民真正到位的公民意识宣传,让他们真正理解要从价值判断和生活方式上真正触动。如果我们这个民族还是这么走下去,按照所谓的唯利是图,就是只是钱值钱,其他东西都不值钱的话,那么这个民族确确实实就是没有希望了,我们如何在这样一个领域作为民间组织下一站真正拨动公众的心弦,真正改变他们价值体系,这是我们推动公共参与特别关键的一个任务,当然很艰难,我在这里提出来。谢谢大家!


    [梁晓燕]:下一个发言是清华大学社会学系教授孙立平。


    [孙立平]:各位下午好!谢谢大家!我想我们今天讨论环境保护的问题和其他任何大的社会过程一样,其实都涉及到一个成本和收益如何分配的问题。实际上是和社会当中利益的格局联系在一起的,而对成本和收益两者的判断哪个大、哪个小,可能会影响我们很多的决定。星期六的时候,有一个会关于改革反思的会,恐怕这两天网上也炒得特别的热闹,就是张维迎先生讲了一段话,因为当时我第二个发言,我发言以后就走了,我不知道后面这段话怎么讲的,但是在网上看,他讲的大体意思就是说在改革过程当中要赢得利益,受到利益最大的是领导干部,现在网上炒得一塌糊涂。但是,我想这个话究竟是误传还是确实他这么说,我们先不管它,但是说明一个问题:在这种大的社会过程当中,如何处理这种利益关系是非常重要的一个问题。


    关于目前国有改革的反思,实际上也这样。在改革过程当中,需要面对一个最基本的问题,就是对于既得利益的问题,所以概括像历史上一些改革,有时候可以很简明的概括为一个贵族让特权的过程,特别在欧洲历史上一些改革的分析,有一些历史学家概括了这样的思路。


    [孙立平]:就是说为什么要改革,首先社会遇到了危机。国家和上层社会的利益不完全一致,然后它要解决这个危机,就要进行改革。进行改革需要资源,这个资源从什么地方来?这时候下层拥有的资源已经很有限,于是就需要上层来集中资源,就是让特权。这个时候关键的问题,国家能不能迫使贵族让特权、让利益,如果能够迫使贵族让特权、让利益,就可以用这个资源来化解社会矛盾,这个社会走上改革的道路,比如说像英国的这种道路。如果压不住贵族,压不住上层,不让特权的话,没有办法解决这个危机,矛盾继续积累,最后是革命。


    有人这样概括,所以我觉得现在关于改革的一些争论,实际上和这样一个最基本的背景是有关系的。现在我看网上在争论,究竟我们是不是遵守既得利益讨论的问题,实际上有的地方尊重了,比如说公车,现在还不是尊重了吗?但是国企工人减员增效,国企工人下岗,既得利益说破除就破除掉了,所以这里我们面临一个复杂的局面。


    [孙立平]:环保的问题也是这样,环保过程当中一个很重要的,实际上也涉及到的是成本和收益分配问题,但是这里有一个非常重要的问题,就是这种成本和收益的分配,我们要注意到一个最基本的问题,和刚才改革的问题一样,它实际上在环保所涉及的问题上,成本和收益的获得者不是一个主体。比如说按照经济学有一个原则,如果成本大于收益这件事情就不是上算的,如果收益大于成本,这个事就上算。


    但是,我们经常看到这样一种情形,加入这样一个小工厂每年获得收益是50万,但是它给环境造成代价是100万,按照经济学的原理来说,很显然是一种不上算的事情。但是我们在现实当中可以经常看到,这样小的工厂往往存在,想关都关不掉,多少次、多少人上访都关不掉,为什么?就是因为这个成本收益获得者和承担者不是一个主体。获得这个收益50万的是企业和地方政府,那么承担这个代价的是周围的一个居民,甚至是河流下流的农民,而这两个主体力量很明显不一样的,那么地方政府和企业的力量往往远远要大于承担代价的居民或者说河流下游农民的力量。


    [孙立平]:现实当中很多情形就取决于这两者力量的对比,刚才廖晓义女士讲到博弈的问题,博弈当中一个很重要的问题,就是博弈的双方力量是不是均衡。所以,现在我们面临一个很大的问题,在改革当中也好,在发展当中也好,在环保的问题上也好,我们面对的问题是这种利益的主体之间力量高度不均衡、高度失衡,这是我们面临的一个问题。所以,我觉得现在如果使我们这种环境保护能够有一种内在的机制,如何形成一个在这当中不同的利益主体的相对均衡,要解决这个问题。如果靠纯粹的自然力量,那么这个主体的力量严重失衡是不可避免的。但是,我们可以看到自从人类走出自然状态之后,人们总是要设立种种设施、种种制度、种种安排来尽量的去保证、尽量去解决主体力量的严重失衡,不同利益主体力量严重失衡的问题。


    那么,我们可以说有了这样一些安排,有了一些这样制度,我一直在讲这句话,弱者变不成强者,穷人变不成富人,但是使得他们的关系不至于太不象话。我们现在这个社会当中,有很多问题,我觉得包括在改革当中的问题,发展当中的问题,包括环境保护当中的问题,有一些可以说走到了太不象话的程度,为什么?正是因为这样一些安排,这样一些制度,我们是缺失的。


    [孙立平]:在这个当中,最重要的是涉及到这样几个因素:第一个因素就是前几天开会我听到一个数字,刚才我还翻了一下绿皮书,现在中国有NGO组织1000个,但是口径大一点的是比这个数字大得多,前几天我听到是3000个。保护NGO农民工组织在全国只有三四十个,相对来说在环保业务组织发展要比另外一些组织NGO组织发展状况好得多,因为这个领域相对敏感性要小一些。


    这样的话,这种NGO组织能够促使社会当中不同利益的主体,能够使它的力量相对来说不至于过分失衡的一个很重要的因素。但是,在中国NGO组织如何发展我觉得还面临着种种的问题。现在我们看到NGO组织的数量在大量的增加,特别是在环保的领域当中,但是这些NGO组织获得资源的途径还是相当的单一。就整个社会来说,能够支撑这样NGO组织积极开展活动的、提供资源的机制,可以说到目前还没有形成,所以现在很多的资源不避讳的说,还来自于国外,在国内能够形成、支撑NGO组织发展的资源、资源动员的机制,我觉得是将来要解决的一个很重要的问题。


    [孙立平]:第二个因素,很明显就是政府。在改革当中利益关系也好,环境保护利益也好,实际上涉及到政府的重要作用。也就是说,如果强者和弱者的力量不至于过分的制衡,一个超越性政府、一个具有自主性的政府是非常有必要的。但是我们更多的看到我们的政府,特别是地方政府有时候不是处于这样一种状态。


    在环保的问题上,刚才我听了几位发言,我们看到所谓地方保护这样的词儿,实际上不总是这样,但是至少说经常和污染环境这一方占一边,而不是和保护环境站在一边。如何使政府在这方面发挥积极的作用,起着一个基础作用面临一个问题。


    [孙立平]:人们过去总是讲发展观的问题、指标的问题,这个固然很重要,除了这些指标以外及还有一个政府任期的问题,政府是有任期的,任期是需要政绩的,世界各个国家都是如此,行为必然是短期化的,在中国尤为突出。但是在国外,特别有一些国家我们看到有一些制约的结构,就是议会,议会虽然有任期,但是没有政绩的要求,一般像教育、环境等等涉及到长远的事情,议会要比政府更为关心。那么议会可以在这样一些问题上对政府施加影响,


    我前一段时间看到一个数字,中国的市长平均任期是2.7年,在一个地方当市长平均当2.7年,你想除了运作官位,再找出路,两边掐头去尾,可能中间2年都到不了。我前一段时间在搞调查的时候,一个房地产开发商跟我说,我们现在面临一个非常要命的问题,就是政府与开发商行为短期化,因为开发几千亩地,政府就是两年考虑,我觉得怎么妥协一个结构来解决这个问题。


    [孙立平]:第三,法律的问题。法律的问题也经常讲到,刚才有几位同志也讲到。法律在中国一个很现实的底线就是如何保护我们社会的一个底线或者环保的底线,我们在社会当中不能碰的底线已经被碰了,而且频频的被碰,所以网上有一个帖子叫“十大禁令”,什么老师不能强奸学生、干部不能用公款赌博、海关官员不能走私等等,听着很荒唐,但其实一点都不荒唐,因为现实这种事情都在发生。所以,我们在法律意义上要解决一个最基本的底线问题。前几天我看到崔永元有一段话讲得非常好,他说要有一个底线,比如说绑票,比如说人家给你赎金了你就不应该撕票,这是一个底线。你当医生,比如人家给你红包,纱布就不应该把纱布缝在肚子里。我觉得通过法律把握底线很重要,人们把底线理解为道德的问题,其实道德有时候很软,需要法律维持。


    [梁晓燕]:下一个发言的是能源基金会副主席杨富强,他发言的题目是:公众参与应对能源短缺与浪费。


    [杨富强]:各位来宾、各位女士、各位先生,大家好!我刚从外地赶回来,尽管给了我10分钟,但我仍然倍感荣幸。今天我还是带着非常钦佩的心情到这里来的,因为我们的自然之友还有其他的NGO,他们多年的辛勤劳动毕竟得到了一个结晶,那就是发表了绿皮书,这个来说恐怕是中国NGO上的一个里程碑,因为基金会曾经支持过很多政府组织发表的蓝皮书、白皮书,但这本绿皮书分量是不一样的。把话题转过来,为什么我钦佩他们呢?因为他们接触到一个最基本的东西,公众参与,公众参与非常重要,中国面临着能源的挑战大家在网站上讨论也是沸沸扬扬,知道了不少。


    能源在中国为什么这么严重呢?大家都知道,能源造成的环境问题85%的气侯变化是它造成的,90%以上的空气污染、30%的固体污染,还有25%的严重、有危害性的固体,都是能源造成的,我们抓住了能源问题就是抓住了我们治理环境的一个源头。


    [杨富强]:在中国面临哪几个主要挑战呢?我们有三个问题还没有回答。第一个问题,就是我们经常讲的“菲涅耳经济曲线”,就是说经济发展了才有钱治理,但中国又提出来,我们不走发达国家的老路,不能先污染、后治理,而是要把这个事情扭转过来,但是扭转了没有呢?没有。中国能不能说这条曲线在中国不适用呢?现在还没有找到任何证据,而且现在的环境继续恶化,没有得到根本遏制。


    第二个挑战是什么呢?现在人类面临最大的挑战就是气侯变化,这也许对于我们来讲都是很遥远的事情,其实并不是。也许第一次世界大战、第二次世界大战死了很多人,但气侯会毁灭整个人类。


    第三个挑战是纵观世界资源,现在中国的人均资源非常少,但是我们这几年的生活习惯不改变的话是一个很危险的趋势。举例来说,发达国家节能最好的是日本。日本人均五吨标煤,中国只有两吨多,中国即使达到日本的消费标准,那么全世界的能源现在80%就要供给中国,这可能吗?不可能。所以我们经常讲到可持续能源发展,这对美国,甚至对日本来讲都是一句空话,这个事件靠谁来靠谁实现呢?中国、印度这样资源短缺的国家如果他们能走出来,我们提倡的口号就是有扎实的基础,否则几十年过来还是一句空话。


    [杨富强]:我们现在面临了这么多挑战,公众参与非常重要。我们环顾世界各国,我们中央提出来把资源节约、环境保护列为国策,这在世界上没有。我们说要提倡这样或那样的资源节约型和环境友好型社会,世界上没有。我们提出要把我们的能源消费强度减少20%左右,这在世界上也没有。


    就是说从中央层面,中央领导人确实站得比较高,看得比较远,但在实际过程中碰到什么问题呢?我们碰到了“肠梗阻”,就是说几十年在执行过程中,有两个很重要的问题,一个就是政府的执行力,第二个就是公众的参与。我们把公众参与这个最重要的法宝往往给忽视了。公众参与我们应该提倡三个角色:


    第一是实践者,我们已经制定了很好的比如一些政策、法规,但是我们要让公众本身知道保护环境,节约资源是我们自己的事情。我们是利用能源,同时我们也是污染者,所以我们要从生活中一点一滴做起。我们自己都要做好,要让我们的公众知道节约资源不光是保护环境,保护你的身体健康,实际上也减少了你的花费。

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